Wer hat Angst vor einem globalen Pakt (für Migration)?!

Von Constantin Hruschka und Tim Rohmann

 

Dem in einem zweijährigen Aushandlungsprozess erarbeiteten global compact for safe, orderly and regular migration (GCM) droht kurz vor seiner Verabschiedung im Dezember diesen Jahres die Luft auszugehen. Der Pakt wird aktuell von populistischer Seite als direkter Angriff auf die Souveränität der Nationalstaaten dargestellt. Der Beitrag tritt dieser Ansicht entgegen und gibt einen Überblick über Entstehungsgeschichte, Ziele und den juristischen Gehalt des GCM und ordnet ihn anlässlich der Debatte in die Diskussion um internationale Verantwortungsteilung und Steuerung von Migration ein.

 

Was bisher geschah…

Im September 2016 einigten sich alle 193 UN-Mitgliedstaaten in New York darauf, einen „global compact for safe, orderly and regular migration“ – kurz Global Compact for Migration (GCM) – zu erarbeiten, um den Herausforderungen menschlicher Mobilität auf globaler Ebene zu begegnen. Der Prozess zur Erarbeitung des GCM verlief in drei Phasen. Die erste „Konsultationsphase“ umfasste neben sechs thematischen Sitzungen, bei denen Mitgliedstaaten, UN-Akteuren sowie Vertreter*innen der Zivilgesellschaft die Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wurde, weitere fünf Konferenzen auf regionaler Ebene (Afrika, Karibik, Lateinamerika, West-Asien sowie den Asien- und Pazifikraum). Im Rahmen der „Bestandsaufnahmephase“ wurden die Ergebnisse der ersten Phase zusammengefasst, ausgewertet und im Dezember 2017 auf der Konferenz von Puerto Vallarta (Mexiko) von mehr als 400 Delegierten aus 136 Staaten diskutiert. Auf Grundlage der Diskussionsergebnisse und des ergänzenden Berichts des UN-Generalsekretärs wurde am 05. Februar 2018 ein erster Entwurf für den GCM vorgelegt, der während der dritten und letzten „zwischenstaatlichen Verhandlungsphase“ beraten wurde. Im Juli 2018 endeten die Verhandlungen mit dem Entwurf eines Ergebnisdokument, das am 10./11. Dezember 2018 auf dem Treffen der Staats- und Regierungschefs in Marrakesch beschlossen werden soll. Dieses 32-seitige Dokument enthält im Anhang den GCM, der in 16 Ziffern die Grundlagen für das Dokument liefert und dabei in Ziffer 16 insgesamt 23 Ziele auflistet, über deren Umsetzung sich die unterzeichnenden Staaten einig sind. Im zweiten Teil des Dokuments (ab Ziffer 17) finden sich dann unter dem Titel „Ziele und Verpflichtungen“ einzelne (teilweise konkrete) Maßnahmen, die zur Erreichung der Ziele umgesetzt werden sollen.

 

Viel Lärm um Nichts

Während 2016 in New York noch weitgehende Einigung erzielt werden konnte, schrecken nun vereinzelte Staaten vor der eigenen Courage zurück und diskutieren darüber – auch getrieben durch Falschmeldungen bezüglich der rechtlichen Qualität sowie der sich aus dem GCM potentiell ergebenden Verpflichtungen – dem GCM die Unterstützung zu verweigern. Als erstes erklärten die USA bereits Ende 2017, dass sie durch den GCM die US-amerikanische Souveränität gefährdet sähen und die darin enthaltenen Regelungen immigrationspolitischen Interessen zuwiderliefen. Ähnlich äußerte sich im Oktober 2018 auch der österreichische Bundeskanzler Sebastian Kurz, der den Rückzug aus dem GCM mit der Furcht vor einer „Gefahr für unsere nationale Souveränität“ sowie der Angst vor einer möglichen „Völkerrechtsgewohnheitsbindung“ begründete. Während Ungarn ebenfalls bereits im Juli 2018 den Rückzug aus dem GCM erklärte, sind nach verschiedenen Berichten auch in anderen europäischen Staaten wie Dänemark, Kroatien, Polen und der Tschechischen Republik teilweise heftige Debatten entbrannt. Obwohl die zwischenstaatlichen Verhandlungen über den GCM durch die Schweiz als „co-facilitator“ (zusammen mit Mexiko) maßgeblich vorangetrieben wurden, muss nun dort das Parlament auf Initiative der Schweizerischen Volkpartei über den Beitritt entscheiden, die Staatpolitische Kommission des Schweizer Nationalrats nahm eine darauf gerichtete Motion an.

Mit dem heute verhandelten Antrag der AfD-Fraktion hat die Debatte nunmehr auch den deutschen Bundestag erreicht. Die AfD-Fraktion meint – wie schon die Trump-Administration – im GCM einen „Angriff auf die nationale Souveränität“ der Bundesrepublik Deutschland zu erkennen und sieht die „Grundlagen der deutschen Eigenstaatlichkeit“ und das „Rechtsstaatsprinzip“ gefährdet. Der Antrag rekurriert dabei insbesondere darauf, dass mit dem Pakt die Migrationspolitik „unter einen internationalen politischen Vorbehalt“ gestellt werde und möglicherweise deren „menschenrechtliche Zulässigkeit“ geleugnet werde. Der Bundestag solle daher beschließen die Bundesregierung u.a. aufzufordern, dem GCM nicht beizutreten und schriftliche Protestnoten zu hinterlegen, um eine Bindung durch Völkergewohnheitsrecht zu verhindern. Der nachfolgende Beitrag versucht eine Einordnung der Diskussion zu leisten.

 

Rechtlicher Charakter

Internationale Kooperation statt Verbindlichkeit bei Wahrung staatlicher Souveränität

Der GCM betont explizit in Ziffern 7 und 15 b und c die Souveränität der Staaten in der Gestaltung der nationalen Migrationspolitik. Die daraus resultierende, rechtliche Unverbindlichkeit des GCM wird auch dadurch nochmals verdeutlicht, dass das Ziel, einen „Kooperationsrahmen“ „zur verstärkten Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Migration in allen ihren Dimensionen“ zu schaffen, mehrfach Erwähnung findet (bspw. in den Ziffern 3 und 4). Es werden also politische Leitlinien für die internationale Kooperation gegeben, deren Grundbedingungen in dem Pakt niedergelegt sind.

In der Kritik am GCM erscheinen eben jene grundlegenden Vereinbarungen, wie etwa das klare Bekenntnis zu den Menschenrechten in Ziffer 15f, als Beschränkung nationaler Entscheidungsspielräume in der Migrationspolitik, die gemäß Ziffer 15c „im Einklang mit dem Völkerrecht“ stehen muss. Dies mag zunächst verwundern, da in anderen Bereichen wie selbstverständlich auf völkerrechtliche Regelungswerke und soft-law Instrumente zurückgegriffen wird. In einer sich zunehmend globalisierenden und im wahrsten Sinne des Wortes grenzenlos digitalisierenden Welt können Fragen wie der internationalen Flugverkehr, die Handelspolitik, die atomare Abrüstung, die Verteidigungspolitik, der Klimaschutz oder die Entwicklungszusammenarbeit nur auf internationaler Ebene effektiv angegangen werden. Warum nunmehr ausgerechnet ein schon durch seine grenzüberschreitende Dimension auf internationale Kooperation angelegtes Thema wie Migration eine nationalstaatliche Angelegenheit sein soll, ist nicht nur nicht nachvollziehbar, sondern schlicht Unsinn. Ohne völkerrechtlich verbindliche Standards für die Zusammenarbeit erscheint eine verlässliche internationale Politik in einer globalisierten Welt generell nur schwer vorstellbar.

Dementsprechend hält Ziffer 14 die Unterzeichnerstaaten dazu an, den internationalen, multilateralen Dialog fortzusetzen, um innovative Lösungen und faire Verantwortungsteilung zu fördern. Würde dies gelingen, wäre der Gewinn des Paktes eine breite internationale Zusammenarbeit der Staaten bei der Steuerung von Migration. Damit wird jedoch zugleich klar, dass es sich bei dem GCM nicht um einen einseitig durch die „Migrantensicht“ [Zitat Gauland aus der heutigen Bundestagsdebatte] geprägten, sondern ganz im Gegenteil um einen staatszentristischen Ansatz handelt, der auf Kontrolle und die Erhaltung hoheitlicher Handlungs- und Eingriffsmöglichkeiten unter Einbeziehung anderer Staaten setzt.

Dies wird auch deutlich aus dem Kontext bestimmter Ziele des Paktes wie die Fluchtursachenbekämpfung (Nr. 2), die Bekämpfung von Schleusung (Nr. 9) und das integrierte Grenzmanagement (Nr. 11). Auch an diesen zeigt sich, das mit dem Dokument gerade kein umfassender Politikwandel intendiert ist. Wenn in Nr. 5 bessere reguläre Migration propagiert wird, ist dies ein Ziel, das auch der gesamten EU-Politik im Schengen-Raum zugrunde liegt und eben nicht mit einer globalen Bewegungsfreiheit gleichzusetzen ist. Darunter würde beispielsweise auch das aktuell in Deutschland diskutierte „Einwanderungsgesetz“ zur Fachkräftezuwanderung fallen.

Immer wieder wird im GCM auf die Herausforderungen (irregulärer) Migration und die potentiell negativen Effekte derselbigen hingewiesen (so bspw. in Ziffern 3, 8, 10-12) und die Möglichkeit zur Unterscheidung auf der nationalen Ebene betont (Ziffer 15c). Auch die klassische und immer wieder kritisierte Aufteilung des Migrationsgeschehens in „Flucht“ einerseits und „Migration“ andererseits, die eben oft nicht trennscharf ist, wird durch den Pakt nicht aufgebrochen, sondern eher bestätigt und vertieft.

Insgesamt ist der GCM damit alles andere als ein revolutionärer Schritt zur Einschränkung nationaler Spielräume und auch kein in einem eigentlichen Sinne „liberaler Kompromiss“: Er ist vielmehr ein von Staaten im jeweiligen Eigeninteresse verhandeltes Dokument, das auf multilaterale, internationale Staatenkooperation ausgerichtet ist. Dies spiegelt sich beispielsweise auch darin, dass verschiedene gesellschaftspolitisch heiß diskutierte Themen wie die Verantwortung für den Klimawandel nur am Rande und andere Dimensionen, wie das dritte Geschlecht oder der besondere Schutz der sexuellen Orientierung gar nicht angesprochen werden.

 

Völkergewohnheitsrecht?

Ziffer 15 benennt konkrete Leitlinien – unter anderem völkerrechtliche Standards –, die bei der Gestaltung der Migrationspolitik gelten. Dies sind namentlich „Rechtstaatlichkeit und ordnungsgemäße Verfahren“ – inklusive Rechtsschutz (Ziffer 15d) sowie Menschenrechte, mit besonderem Fokus auf die Rechte von Frauen und Kindern (Ziffern 15 f, g und h). Was damit gemeint ist, wird in Ziffer 16 nochmals deutlicher, da ein Großteil der dort aufgeführten 23 Ziele Ausdruck spezifische Ausprägungen völkerrechtlicher Standards sind. Die Frage, ob die im GCM enthaltenen Ziele und die vereinbarten Gewährleistungen auf lange Sicht die Auslegungs- und Anwendungspraxis der bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen beeinflussen kann bedarf eingehenderer rechtswissenschaftlicher Untersuchung und kann an dieser Stelle nur ansatzweise erfolgen.

Der Pakt selbst nimmt in Ziffer 1 Bezug auf die Charta der Vereinten Nationen sowie in Ziffer 2 auf die relevanten völkerrechtlichen Abkommen, auf denen der Pakt letztlich beruht. Dies zeigt, dass durch den GCM gerade keine über die bereits bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen hinausgehendes, neues Regelungsregime geschaffen werden soll. In ähnlicher Weise betont der Globale Pakt für Flüchtlinge die Geltung der Genfer Flüchtlingskonvention. Der große Unterschied besteht ausschließlich darin, dass es bisher kein einzelnes Vertragswerk gibt, dass eine „Migrationskonvention“ enthält und die Leistung des GCM unter anderem darin liegt, dass die geltenden Standards zusammengetragen werden. Verpflichtungen kommen im Text des GCM nur dort vor, wo tatsächlich auch bereits eine völkerrechtliche Verpflichtung besteht. Diese finden sich insbesondere bei den 23 Zielen, die in Ziffer 16 aufgeführt sind.

Dieser Befund gilt insbesondere für die Ziele Nr. 4 (Dokumente), Nr. 6 (faire und ethisch vertretbare – nicht ausbeuterische Arbeitsverhältnisse), Nr. 8 (Rettung von Menschenleben), Nr. 10 (Bekämpfung von Menschenhandel), Nr. 12 (Rechtssicherheit – Recht auf ein Verfahren), Nr. 13 (Inhaftierung), Nr. 17 (Beseitigung von Diskriminierungen), Nr. 18 (Zugang zu Aus- und Weiterbildung und Anerkennung von Qualifikationen), Nr. 21 (Rückkehr in Sicherheit und Würde), Schutz vor prekären Situationen (Nr. 7 inklusive des konsularischen Schutzes Nr. 14). All diese Gewährleistungen sind als menschenrechtliche Grundprinzipien des Völkerrechts anerkannt und durch verbindliche völkerrechtliche Verträge abgesichert. Der GCM füllt sie lediglich mit Leben, begründet insoweit jedoch keinen neuen Standards.

Neu und potentiell in der Umsetzung innovativ sind lediglich wenige Punkte, die aber auch an bestehende und akzeptierte völkerrechtliche Prinzipien wir das Recht auf Leben, das Recht auf Privat- und Familienleben sowie das Verbot der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Bestrafung anknüpfen. Dies betrifft – den in Deutschland ohnehin bestehenden – Zugang zu Leistungen (Nr. 15), das Recht auf Inklusion (Nr. 17), die Übertragbarkeit erworbener Leistungs- und Sozialversicherungsansprüche (Nr. 22) sowie das Recht auf umfassende Information (Nr. 3).

Damit entsteht kein neues Völker(gewohnheits)recht, sondern es wird gerade bestehendes Recht nochmals betont und bekräftigt. Dies soll kurz an einem Beispiel gezeigt werden: Nach Nr. 13 ist ein Ziel im GCM, Inhaftierungen von Migrant*innen nur als letztes Mittel vorzunehmen. Auch ohne diese Absichtserklärung wird der Schutz vor Inhaftierung in der nationalen und internationalen Rechtsprechung und Praxis weitgehend anerkannt – wenn auch nicht durchgehend praktisch umgesetzt. Insbesondere darf die Inhaftnahme nur als letztes Mittel („last ressort“) und nicht willkürlich erfolgen. Diese Gewährleistungen sind etwa in Art. 9 IPbpR von 1966, Art. 5 EMRK sowie im Schengen-Recht beispielsweise in Art. 15 ff. der Rückführungsrichtlinie enthalten. Diese Auslegung ist längst Teil des Völkerrechts, so dass sich hieran auch nichts daran ändern würden, wenn sich die Bundesrepublik Deutschland, wie von der AfD gefordert, zum „permanent objector“ erklären würde. Dem österreichischen Bundeskanzler aber auch der AfD geht es aber gerade an diesem Punkt anscheinend um einen (verspäteten) Widerspruch gegen bereits bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen.

 

Der „Turn“ in der Migrationsdebatte

Der GCM ist, wie am Beginn seines Textes dargelegt wird, ausgehandelt worden mit dem Ziel „einen bedeutenden Beitrag zur verstärkten Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Migration in allen ihren Dimensionen zu leisten.“ Ziel ist die internationale Kooperation für nachhaltige Entwicklung und der GCM ist damit eben kein primär rechtliches Dokument und schafft insbesondere keine neuen Verpflichtungen.

Ziffer 3 hebt diesbezüglich zu Recht hervor: „Die Diskussionen auf globaler Ebene zur internationalen Migration sind nicht neu.“ Neu an der Auseinandersetzung über den GCM ist aber der Turn, den die Diskussion seit der New Yorker Erklärung von 2016 – ausgelöst durch die Rückzugsankündigung der USA im Dezember 2017 erhalten haben. 2016 bestand Einigkeit, dass „die Migrationsfrage“ nur durch multilaterale, internationale Kooperation sinnvoll einer politischen Lösung nähergebracht werden kann. Dies wird nunmehr von der nationalstaatlich orientierten Kritik am Pakt bestritten, die stattdessen nationale und bilaterale Lösungen in den Mittelpunkt stellen und propagieren. Diese Art Politik benachteiligt tendenziell kleine und weniger entwickelte Staaten und konterkariert eine globale Politik, die an nachhaltiger Entwicklung interessiert ist.

Es spricht vieles dafür, dass insbesondere Ziel Nr. 1 des GCM nämlich die „Erhebung und Nutzung korrekter und aufgeschlüsselter Daten als Grundlage für eine Politikgestaltung, die auf nachweisbaren Fakten beruht“, Unruhe bei den Personen und Parteien hervorruft, deren migrationspolitische Positionen auf Ideologie oder vorgefassten Meinungen beruhen und generell nicht der Lösung sondern der Bewirtschaftung von Problemen, die durch Migration entstehen, dienen. Der GCM erteilt hier einer unilateralen Vorgehensweise eine Absage und betont, dass es „von entscheidender Wichtigkeit [ist], dass die Herausforderungen und Chancen der internationalen Migration“ gemeinsam angegangen werden, „mit dem Ziel, sie zum Nutzen aller zu gestalten“ (Ziffer 9). Wenn durch Studien belegte Fakten als Grundlage für Ideen und Konzepte der Migrationspolitik dienen sollen, wie dies in Ziffer 10 des GCM gefordert und Migration als „ein bestimmendes Merkmal unserer globalisierten Welt“ akzeptiert wird, dann könnte sich ein sachlicher Politikstil in diesem Bereich etablieren, der bisher nur von Teilen des politischen Spektrums als Gewinn angesehen wird

Es geht in den Diskussionen um den GCM also um nichts weniger als um die Frage, welchem Politikstil die künftigen Gestaltungsversuche der globalen Migrationssteuerung folgen möchten, einem kooperativen oder einem, der auf Spaltung angelegt ist.

 

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