‘Taking back control?’ Die Auswirkungen des Brexits auf Flüchtlingspolitik Großbritanniens

Für die Befürworter des Brexits war Migrationskontrolle ein wesentlicher Grund für den Brexit. Doch im Bereich der Einwanderung von Flüchtlingen würde ein harter Brexit paradoxerweise eher weniger als mehr Kontrolle bedeuten.

 

Am 29. März 2019 wird Großbritannien die Europäische Union (EU) verlassen. Dies wurde im Nachgang an das Referendum zum Verbleib Großbritanniens in der Union vom 23. Juni 2016 so beschlossen. Effektivere Migrationskontrolle, auch im Hinblick auf die Einwanderung von Flüchtlingen, war ein zentrales Thema der Brexit-Kampagne. Während die Verhandlungen um den Brexit kürzlich einen Durchbruch hervorgebracht haben (European Commission 2018), ist der letztendliche Brexit-Deal von der Ratifizierung aller nationalen Parlamente der EU-Mitgliedstaaten abhängig und somit keineswegs in „trockenen Tüchern“. Dieser Beitrag argumentiert, dass alle zur Verfügung stehenden Optionen (Schweizer Modell, norwegisches Modell, „harter Brexit“) letztendlich die Fähigkeit Großbritanniens, seine Grenzen zu kontrollieren, schwächen. Für Flüchtlinge bedeutet dies jedoch keinesfalls mehr Rechtssicherheit.

Die „Breaking Point“-Poster-Kampagne der euroskeptischen UKiP-Partei hatte suggeriert, dass die EU-Mitgliedschaft zu unkontrollierter Einwanderung von Flüchtlingen nach Großbritannien führen würde. Da Länder wie Deutschland ihre Grenzen für Flüchtlinge geöffnet hätten, würden zwangsläufig auch Flüchtlingszahlen in Großbritannien steigen. Diese Darstellung ist nicht nur deshalb falsch, weil Großbritannien nie Teil des Schengen-Regimes war und Sekundärmigration, wie sie 2015 und 2016 nicht selten von Grenzstaaten wie Griechenland in andere meist nord-westeuropäische Staaten wie Deutschland vorkam, schon daher von vorneherein unmöglich ist. Ganz im Gegenteil profitiert Großbritannien eher von seiner EU-Mitgliedschaft im Hinblick auf die Kontrolle der Zuwanderung von Flüchtlingen.

Dies hat hauptsächlich zwei Gründe: Einerseits hat Großbritannien zuletzt nicht mehr am Prozess der Asylharmonisierung teilgenommen und darf somit Praktiken anwenden, die gemäß europäischem Recht grundlegenden Mindeststandards widersprechen. Dabei sitzt Großbritannien aber am Verhandlungstisch und kann grundsätzlich Einfluss auf die Entwicklung europäischen Asylrechts nehmen.  Andererseits setzt Großbritannien die Dublin-Verordnung um und kann somit grundsätzlich AsylbewerberInnen in europäische Transitstaaten zurücksenden, ohne ihren Asylantrag selbst zu prüfen. Beide Möglichkeiten würden durch einen harten Brexit verlorengehen.

 

Das Gemeinsame Europäische Asylsystem – Motive hinter der Asylharmonisierung

Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, dass Großbritannien in den frühen 2000er Jahren selbst einer der größten Befürworter der Asylharmonisierung war und sich sogar für die Anwendung des qualifizierten Mehrheitswahlrechts in diesem Bereich stark machte, um restriktive Staaten überstimmen zu können. Damals glaubten PolitikerInnen in Großbritannien, dass das Land deswegen so viele AsylbewerberInnen erhalte, weil es im Vergleich zu anderen europäischen Ländern sehr hohe Asylstandards aufweise. Beispielsweise gab es einige Fälle von Flüchtlingen, die in Großbritannien Asyl beantragt hatten, nachdem ihr Antrag in Deutschland oder Frankreich abgelehnt wurde, da diese Staaten Verfolgung durch nicht-staatliche Akteure nicht als solche anerkannten (Zaun 2017, S. 86). Im Rahmen der Umsetzung der ersten Runde von Asylrichtlinien wurde Großbritannien aber sehr deutlich, dass es nicht durchgängig die liberalsten Standards vertrat. Vermutlich aus der Befürchtung in Zukunft als für die Migrationskontrolle wichtig empfundene restriktive Politiken aufgeben zu müssen, entschied sich Großbritannien daher bei der zweiten Runde („recast“) von Asylrichtlinien nicht mehr mitzumachen. Daher gelten bis heute für Großbritannien nur die Richtlinien der ersten Runde und Großbritannien kann restriktive Praktiken wie den „detained fast-track“ aufrechterhalten, während andere Staaten ihre Politiken zumindest teilweise mit der Umsetzung der Asylrichtlinien liberalisieren mussten.

Die europäische Asylharmonisierung diente von Beginn an vornehmlich dem Zweck, Sekundärmigration zu verhindern. Viele vor allem nordeuropäische Staaten glaubten, dass sie nur deshalb so hohe AsylbewerberInnenzahlen erhalten würden, weil ihre Asylpolitiken deutlich generöser als in anderen, meist südeuropäischen Staaten seien. Auch wenn in der Forschung deutlich wird, dass die Wahl des Asyllandes meist wesentlich komplexer ist und Faktoren wie Netzwerke und sprachliche sowie familiäre Bindungen etc. eine große Rolle spielen, ist dies bis heute ein wesentliches Denkmuster europäischer EntscheiderInnen bei der Gestaltung von Asylrichtlinien. Folgt man dieser Logik, profitiert Großbritannien in seinem Ziel Fluchtmigration einzuschränken doppelt von seiner Mitgliedschaft in der EU. Einerseits kann es selbst restriktive Praktiken beibehalten und somit für AsylbewerberInnen die Möglichkeiten Schutz zu erhalten verringern, andererseits harmonisieren andere europäische Staaten ihre Asylpolitiken und führen zumindest gewisse Mindeststandards ein, die sie zumindest in Teilen zugänglicher für Flüchtlinge machen. Dabei sitzt Großbritannien am Verhandlungstisch und kann grundsätzlich Einfluss auf die Entscheidungen nehmen.

 

Dublin III

Obwohl Großbritannien nun nicht mehr an der Asylrechtsharmonisierung teilnimmt, war es stets an der Dublin-Verordnung beteiligt. Dies dient ihm in zweifacher Hinsicht in seinem Ziel die Einwanderung von AsylbewerberInnen zu minimieren. Zum einen erlaubt die Dublin-Verordnung Großbritannien AsylbewerberInnen in solche Transitstaaten zurückzuweisen, durch die diese nachweislich nach Großbritannien eingereist sind. Für ein Land, das in den letzten Jahren relativ geringe AsylbewerberInnenzahlen erhalten hat (jeweils rund 40.000 in den Jahren 2015 und 2016, zum Vergleich Deutschland erhielt rund 500.000 im Jahr 2015 und 800.000 im Jahr 2016), macht Großbritannien sehr rege von diesem Recht Gebrauch und gab in den letzten zehn Jahren jährlich mehr als 2.000 Dublin-Übernahmeersuchen an andere Mitgliedstaaten auf (siehe Abbildung 1). Zum anderen ist es durchaus möglich, wenn auch mit wissenschaftlichen Methoden schwer nachweisbar, dass viele Flüchtlinge bereits von der Dublin-Verordnung davon abgeschreckt werden, nach Großbritannien weiterzureisen. Auch EntscheiderInnen geben oftmals an, die Abschreckungsfunktion sei ein wesentlicher Grund am Dublin-System, trotz offensichtlicher Mängel und Probleme, festzuhalten.

 

Abbildung 1: Ausgehende Dublin-Ersuchen, Durchschnitt 2008-17, eigene Darstellung

 

Verschiedene Modelle der Kooperation mit der EU

Egal welches Modell letztlich verabschiedet wird, das Schweizer Modell, das norwegische Modell oder gar kein Deal, Großbritannien wird sich in puncto Migrationskontrolle deutlich schlechter stellen als bisher.

Im Schweizer Modell müsste Großbritannien ebenfalls die Asylrichtlinien mitumsetzen ohne jedoch selbst mit am Verhandlungstisch zu sitzen. Im norwegischen Modell würde Großbritannien wie bisher nur die Dublin-Verordnung umsetzen, allerdings ebenfalls ohne ein Mitentscheidungsrecht. Sollte es zu keinem Deal kommen, also einem „harten Brexit“, wird Großbritannien nicht mehr Teil der Dublin-Verordnung sein können und somit paradoxerweise weniger in der Lage sein, Fluchtmigration zu kontrollieren. Für Nachbarstaaten wie Frankreich, mit dem Großbritannien regelmäßig über die Zerschlagung des sogenannten „Dschungel von Calais“ verhandelt, ergäben sich in Zukunft deutlich weniger Anreize Sekundärmigration nach Großbritannien Einhalt zu gebieten, da keine Flüchtlinge mehr im Rahmen der Dublin-Verordnung zurückgesendet werden könnten.

Die Befürworter des Brexits hatten den Brexit unter anderem unter der Maßgabe propagiert, er stärke Großbritanniens Möglichkeiten, Fluchtmigration effektiver zu kontrollieren. Paradoxerweise ist genau das Gegenteil der Fall. Dies zeigt, dass auch in der Migrationspolitik die globalen Verflechtungen hochkomplex sind und mehr Souveränität nicht durch Rückzug aus multilateralen Bündnissen erreicht werden kann. Gleichzeitig bedeutet der Sonderweg Großbritanniens keine Stärkung des Flüchtlingsschutzes, da Großbritannien weiterhin restriktive Asylgesetze verabschieden kann und darüber hinaus in der Lage sein wird, sich dem möglichen Schutz von Flüchtlingsrechten durch den Europäischen Gerichtshof zu entziehen.

 

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