Spurwechsel für abgelehnte Asylsuchende – warum und wie?

Die Nachwirkungen der umfangreichen Flüchtlingsbewegungen nach Deutschland 2015-2016 haben erneut zu einer intensiven Diskussion über die Vor- und Nachteile sogenannter „Spurwechsel“ geführt. Damit ist gemeint, dass Asylsuchende auch im Fall der Ablehnung ihrer Anträge ein Bleiberecht bekämen, wenn sie arbeiten oder in Ausbildung sind. Häufig beklagen Unternehmen das als rigide empfundene Aufenthaltsrecht in Deutschland und den Verlust wertvoller Arbeitskräfte, die nach negativem Asylbescheid zur Ausreise verpflichtet werden oder deren Duldung nicht verlängert wird. Der folgende Beitrag geht der Frage nach, inwieweit die schwedischen Regelungen zum Wechsel abgelehnter Asylsuchender in einen Aufenthaltsstatus zu Erwerbszwecken als Vorbild taugen können.

 

Brückenschlag zwischen Asyl- und Arbeitszuwanderung

Im Jahr 2008 trat in Schweden eine grundlegende Liberalisierung der Regeln für Arbeitszuwanderung aus Nicht-EU-Staaten in Kraft. Zuwanderung zu Erwerbszwecken ist seither ohne qualitative oder quantitative Beschränkungen möglich, sofern Arbeitsmigrantinnen und -migranten ein konkretes Stellenangebot haben. Die behördliche Arbeitsmarktprüfung, also die Feststellung vorab, ob für eine konkrete offene Stelle bereits ausreichend Arbeitskräfte im Land sind, wurde abgeschafft, um Arbeitgebern Flexibilität und eine schnellere Anwerbung von Arbeitsnehmern aus dem Ausland zu ermöglichen. Niedrigqualifizierte können ebenso zuwandern, wie Hochqualifizierte, sofern die Arbeitsbedingungen einschließlich Bezahlung einschlägigen Branchentarifverträgen oder – falls es solche nicht gibt – üblichen Standards entsprechen.

Eine wichtige Komponente der Reform von 2008 war auch ein damals neuartiger und in Europa ungewöhnlicher Brückenschlag zwischen Asylrecht und Arbeitsmigration. Asylbewerber, deren Anträge (einschließlich etwaiger Klageverfahren) rechtskräftig abgelehnt werden, können seither innerhalb einer Frist von zwei Wochen eine Aufenthaltserlaubnis zu Arbeitszwecken beantragen, wenn sie zum Zeitpunkt der Ablehnung bereits seit mindestens vier Monaten gearbeitet haben, und der Arbeitgeber ihre Weiterbeschäftigung für mindestens 12 Monate zusichert. Um welche Art und welchen Umfang von Erwerbsarbeit es sich handelt, ist unwichtig, solange geltende Tarifverträge bzw. branchenübliche Arbeitsbedingungen eingehalten werden und der monatliche Bruttolohn wenigstens 13.000 schwedische Kronen, rund 1.300 Euro, beträgt. Grundsätzlich haben Asylsuchende vom ersten Tag in Schweden an Zugang zum Arbeitsmarkt.

Dieser „Spurwechsel“ vom Asylbewerberstatus in den Aufenthalt zu Arbeitszwecken ist im internationalen Vergleich ungewöhnlich. Meist wird der Zuzug von Asylbewerbern als gesonderte und nicht mit anderen Aufenthaltszwecken zu vermischende Zuwanderungsform behandelt. In Schweden ist dieser Spurwechsel dagegen – noch – ausdrücklich erwünscht. Im Zuge einer Reihe ausländerrechtlicher Verschärfungen, die darauf abzielen, den Zuzug von Asylsuchenden und etwaigen Familienangehörigen zu verringern, wurde er zuletzt indes in Frage gestellt, u.a. von der Sozialdemokratischen Partei. Gleichzeitig wurde in Schweden erst kürzlich eine neue, stichtagsgebundene Form des Spurwechsels beschlossen: Jugendliche, die vor Ende November 2015 als unbegleitete minderjährige Asylantragsteller nach Schweden gekommen sind, deren Asylverfahren länger als 15 Monate gedauert haben, und die trotz Ablehnung des Asylantrags noch im Land sind, sollen unter bestimmten Umständen eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck des Abschlusses einer gymnasialen Ausbildung bekommen, einschließlich der Möglichkeit, anschließend einen Spurwechsel in den Status als Arbeitszuwanderer zu vollziehen.

Eingeführt wurde die Möglichkeit des Spurwechsels im Jahr 2008 vor allem aus Pragmatismus. Es sollte verhindert werden, dass abgelehnte Asylsuchende ausreisen müssen, nur um später als legale Arbeitskräfte im Rahmen der Regelungen zur Erwerbsmigration wieder zum gleichen Arbeitgeber zurückzukehren. Gedacht war hier vor allem an die negativen Konsequenzen einer strikten Trennung von Asyl und Erwerbsmigration für die Unternehmen.

In der Praxis kamen später freilich andere Erwägungen hinzu. Für viele Asylsuchende, die sich eine Rückkehr ins Herkunftsland nicht vorstellen können, ist die Spurwechseloption die letzte Hoffnung auf einen legalen Aufenthalt. Migrationsbehörden und Polizei erspart jeder Spurwechsel eine möglicherweise aufwendige und kostspielige Rückführung.

 

Anstieg der Spurwechsel im Zuge nach 2015

Statistisch gesehen führte die Spurwechseloption lange ein Schattendasein. So erhielten im Jahr 2010 nur 465 abgelehnte Asylsuchende eine Aufenthaltserlaubnis zu Erwerbszwecken, und 2014 nur 155. Seit im Jahr 2015 rund 163 000 Personen in Schweden Asyl beantragten, so viele wie nie zuvor, sind die Zahlen jedoch deutlich gestiegen. 2017 gelang 955 Personen der Spurwechsel, und dieses Jahr (bis einschließlich August) schon über 760.

Erklärungen für den Anstieg liegen auf der Hand. Zum einen hat eine gute Konjunktur dafür gesorgt, dass in vielen Wirtschaftssektoren Arbeitskräftemangel herrscht, wodurch auch neu zugezogene Menschen leichter einen Job finden als früher. Zum anderen spielt die besonders hohe Zahl der Schutzsuchenden 2015 eine Rolle, die entsprechend auch eine höhere Zahl abgelehnter Asylanträge mit sich brachte, sowie der aufgrund behördlicher Überlastung massive Anstieg der Asylverfahrensdauern. Erst jetzt, im Spätsommer 2018 ist die Bearbeitung von Anträgen aus den Jahren 2015 und 2016 nahezu abgeschlossen. Langwierige Verfahren haben somit dazu beigetraten, dass viele wartende Asylsuchende in den Arbeitsmarkt eingetreten sind und dann einen Spurwechsel vornehmen konnten. Bei kurzen Verfahrensdauern können die Voraussetzungen für den Spurwechsel kaum erfüllt werden, da es dann eher wenige Personen schaffen, zum Zeitpunkt der Ablehnung bereits vier Monate gearbeitet zu haben.

Somit zeigt sich, dass erfolgreiche Spurwechsel in Schweden eine vergleichsweise lange Bearbeitungsphase bei Asylanträgen (einschließlich eventueller Klageverfahren, bis letztlich die Ablehnung erfolgt) voraussetzen. Die zeitliche Koppelung des Spurwechsels an die Ablehnung des Asylantrags sorgt dafür, dass Personen, die nach der Ablehnung im Land bleiben, obwohl sie es von Rechts wegen bereits hätten verlassen müssen, nicht mehr erfasst werden können. Anreize, ohne Aufenthaltstitel in Schweden zu bleiben, schafft der Spurwechsel also nicht, da entsprechende Anträge auf Spurwechsel nur möglich sind, solange die Frist für die freiwillige Ausreise nach der Ablehnung des Asylantrags noch nicht abgelaufen ist. Auch wird der Spurwechsel in der Praxis oft dadurch erschwert, dass für eine Aufenthaltserlaubnis zu Erwerbszwecken ein eindeutiger Identitätsnachweis, z.B. in Form eines Reisepasses, verlangt wird. Für Viele ist dies ein nur schwer oder gar nicht erfüllbares Kriterium.

 

Spurwechsel in Deutschland

Auch wenn es in der öffentlichen Debatte manchmal so klingt, ist der Spurwechsel auch in der Bundesrepublik bei Weitem keine neue Idee. Das Aufenthaltsgesetz enthält bereits Regelungen, die sich unter der Rubrik „Spurwechsel“ einordnen lassen. Wie der Sachverständigenrat für Integration und Migration in einem Positionspapier vom September 2017 erläutert, kennt das deutsche Recht allerdings keine den schwedischen Regelungen entsprechende Norm einer allgemeinen „Spurwechseloption“ für abgelehnte Asylsuchende unmittelbar nach dem Asylverfahren. Vielmehr verfügt es über die Option des nachgelagerten „Spurwechsels“ für Geduldete, d. h. für Personen, deren Abschiebung ausgesetzt ist. Im Rahmen der sogenannten „3+2 Regelung“ wurden 2016 die Paragraphen § 60a und § 18a des Aufenthaltsgesetzes geändert; ausreisepflichtige Personen haben seither nicht nur einen gesetzlichen Anspruch auf die Erteilung einer „Ausbildungsduldung“ für die Aufnahme oder Fortsetzung einer qualifizierten Berufsausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf; sie können auch nach einem erfolgreichen Ausbildungsabschluss (unter Verlängerung der Duldung bis zu einer Dauer von sechs Monaten) einen der erworbenen beruflichen Qualifikation entsprechenden Arbeitsplatz suchen. Verläuft dies erfolgreich, besteht anschließend ein Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis zur Erwerbstätigkeit für zwei Jahre (§ 18a Abs. 1a AufenthG). Damit besteht auch in Deutschland eine der schwedischen Regel strukturell nicht unähnliche Option für abgelehnte Asylbewerber. Anders als in Schweden setzte der Spurwechsel allerdings bei der Ausbildung an, nicht bei Erwerbstätigkeit im Allgemeinen.

Über die 3+2-Regelung hinaus sind auch andere Möglichkeiten der Legalisierung eines unrechtmäßigen Aufenthalts zuletzt ausgebaut worden. Zu nennen sind hier etwa § 18a AufenthG für besonders qualifizierte Geduldete, § 25a AufenthG für geduldete Jugendliche im Alter zwischen 15-21 Jahren (und ihre Familienangehörigen), bei denen eine gelingende Integration gewährleistet erscheint, § 25b AufenthG in Fällen „nachhaltiger Integration“, und § 25 Abs. 5 AufenthG über die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Fällen, in denen eine Ausreise aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich ist und mit dem Wegfall der Ausreisehindernisse in absehbarer Zeit nicht zu rechnen ist.

Keine dieser Normen kann jedoch dafür sorgen, dass ein Asylbewerber, der sich in Arbeit befindet, bereits zum Zeitpunkt der Ablehnung des Asylantrags eine Aufenthaltserlaubnis zu Erwerbszwecken bekommen kann. Die deutschen Rechtsnormen setzen bei Sonderfällen an und bieten Wege aus der Duldung in ordentliche Aufenthaltstitel. Entsprechend sind die Zahlen derer, die Spurwechsel vollziehen konnten, auch in Deutschland relativ gering. Eine Aufenthaltserlaubnis nach § 18a Abs. 1a hatten am 31. Dezember 2017 nur 169 Personen, eine Aufenthaltserlaubnis nach §25a rund 5.200, und eine Aufenthaltserlaubnis nach §25b rund 2.450 Personen.

Im Vergleich erscheinen die schwedischen Regelungen einerseits allgemeiner als die deutschen. Zeitlich ist die deutsche Praxis stärker vom Asylverfahren getrennt und flexibler, da der schwedische Spurwechsel nicht mehr möglich ist, sobald die gesetzliche Frist zu seiner Beantragung (nach negativem Abschluss des Asylverfahrens) abgelaufen ist. Dem Asylverfahren nachgelagerte Bleiberechtsregelungen gibt es in Schweden nur, wenn Abschiebungshindernisse vorliegen. Ob eine Person arbeitet, oder nicht, spielt dabei keine Rolle. Ähnlich wie in Schweden besteht jedoch auch in Deutschland das Hindernis, dass für die Gewährung einer Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich ein Pass oder Passersatz vorzulegen ist.

 

Argumente gegen Spurwechsel

Der wohl am häufigsten vorgebrachte und gewichtigste Einwand gegen eine offensivere Politik für Spurwechsel zur Legalisierung illegaler oder halblegaler Aufenthalte durch Arbeit ist, dass eine Sogwirkung befürchtet wird. Die Perspektive, auch bei Ablehnung des Schutzanspruchs ein Bleiberecht zu erwirken, könnte demnach für Geflüchtete und Migranten einen Anreiz darstellen, den Zielstaat zu wählen, der diesbezüglich die großzügigsten Bedingungen bietet. Angesichts der Tatsache, dass die Asylsysteme in Europa neben Flüchtlingen auch von vielen Personen genutzt werden, bei denen nicht von einem Schutzbedarf ausgegangen wird, erscheint dieser Einwand zunächst berechtigt.

Gleichzeitig dürften jedoch die wenigsten irregulär reisenden Migrantinnen und Migranten vorab die genauen aufenthaltsrechtlichen Regeln in den diversen europäischen Zielstaaten kennen. Wie die Verhältnisse nicht zuletzt in einigen Mittelmeerländern zeigen, sind außerdem viele bereit, im Zweifelsfall auch ohne Aufenthaltsstatus zu arbeiten, oft unter miserablen Bedingungen. Viel spricht dafür, dass das wohlhabende Europa in ärmeren Staaten eine Anziehungswirkung entfaltet, und zwar unabhängig davon, wie das Migrationsrecht in den einzelnen Staaten im Detail ausgestaltet ist. Im Gesamtspektrum der Faktoren, die Migranten bei der Wahl des Zielstaats berücksichtigen, dürfte die Frage, wie Spurwechselmöglichkeiten ausgestaltet sind, eine eher untergeordnete Rolle spielen. Hinzu kommt, dass die Europäische Union immer massiver versucht, sich für Asylsuchende und irreguläre Migrantinnen und Migranten unerreichbar zu machen. 2017 sank die Zahl der Asylsuchenden in der EU deutlich, was wohl kaum an einer nachlassenden Anziehungskraft Europas liegen dürfte, sondern eher an immer drakonischeren Abschottungsmaßnahmen.

Unterdessen besteht ein weiterer Einwand darin, dass eine proaktivere Spurwechselpolitik davon ablenken könnte, dass in Europa eine restriktive und uneinheitliche Asylentscheidungspraxis besteht, und dass Asylgesuche vielfach abgelehnt werden, auch wenn eine Rückkehr ins Herkunftsland de facto kaum durchsetzbar ist, wie im Fall Afghanistans. Hier ist daran zu erinnern, dass es bei Spurwechseln nicht darum gehen kann, Personen, die eigentlich einen Schutzanspruch hätten, nachträglich über Ausnahmeregelungen aufzufangen. Allerdings können Ausnahmeregeln helfen, die in Europa weit verbreitete Diskrepanz zwischen der Zahl von Asylsuchenden, die abgelehnt werden, und denen, die danach tatsächlich ausreisen oder zurückgeführt werden, zu verringern.

 

Argumente pro Spurwechsel

Diesen Punkten gegenüber liegt auf der Hand, dass eine großzügigere Handhabung des Spurwechsels viele Vorteile verspricht: Erstens bekämen Arbeitgeber, die sich selbst, der Gesellschaft und Asylsuchenden bzw. Geduldeten einen Dienst erweisen, indem sie diese Personen ausbilden und anstellen, mehr Sicherheit und Kontinuität, da sie ihre Arbeitskräfte behalten könnten. Zweitens bekämen die betroffenen Migrantinnen und Migranten eine Zukunfts- und Integrationsperspektive. Drittens würden staatliche Vollzugsbehörden hinsichtlich oft aufwendiger, kostspieliger und bekanntlich auch oft scheiternder „aufenthaltsbeendender Maßnahmen“ entlastet.

Zu beachten sind neben den genannten Vor- und Nachteilen aber auch Fallstricke im Detail. Zu untersuchen ist beispielsweise, welche Faktoren Spurwechsel behindern, etwa die geforderte Passpflicht, oder die Forderung, wie in Schweden, dass Arbeitgeber eine Weiterbeschäftigung verbindlich zusichern müssen. Auch gilt es zu berücksichtigen, dass Asylsuchende oder Geduldete, für die ein Spurwechsel die einzige Möglichkeit ist, legal im Aufnahmeland bleiben zu können, in eine starke Abhängigkeit von ihren Arbeitgebern geraten können. Sie sind somit besonders anfällig für ausbeuterische Arbeitsverhältnisse und Druck durch unseriöse Arbeitgeber. Für den Fall Schweden hat C. Calleman dies in einem leider nur auf Schwedisch verfügbaren Text klar aufgezeigt. Vorbeugungs- und Kontrollmaßnahmen sind daher in diesem Kontext besonders wichtig.

 

Das Dilemma lösen

Theoretisch mag Vieles dafür sprechen, Asyl und Arbeitsmigration auseinander zu halten. Wie häufig argumentiert wird, sollte Zuwanderung in den Arbeitsmarkt nicht über den Umweg der Asylantragstellung erfolgen, sondern über ein Einwanderungsgesetz, und das Ergebnis eines Asylverfahren sollte ein „Ja“ oder ein „Nein“ sein, und nicht ein „Nein, aber unter Umständen später doch“.

In der Praxis jedoch zeigen die immer wieder aufkommenden Debatten um den Spurwechsel, dass eine rigide Trennung zwischen humanitär bedingter Migration und Migration zum Zweck der Erwerbstätigkeit der Komplexität des heutigen Wanderungsgeschehens und der Fähigkeit des Gesetzgebers und von Behörden, dieses klar und durchsetzbar zu handhaben, nicht gerecht wird. Die Tatsache, dass viele Asylsuchende abgelehnt werden, aber dennoch nicht zur Ausreise gebracht werden können, belegt dies deutlich. Deutschland und Schweden haben unterschiedliche Wege gewählt, mit diesem Problem umzugehen. Diese könnten systematischer studiert und verglichen werden, um die bestehenden Spurwechselmöglichkeiten zu optimieren. Ein modernes Migrationsrecht sollte einerseits seine Ziele deutlich machen und auf deren Durchsetzung hinwirken, andererseits sollte es Flexibilitätskomponenten wie begrenzte Spurwechselmöglichkeiten enthalten, um realitätstauglich zu bleiben. Mit diesem Widerspruch wird die Zuwanderungspolitik wohl immer leben müssen.

 

 

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