Global Compact on Refugees: Erste Einblicke und Einschätzungen

Der Global Compact on Refugees soll den Flüchtlingsschutz und die Teilung von Verantwortungen zwischen Staaten weltweit verbessern. Doch was thematisiert der Pakt und welche Wirkungen können erwartet werden? Dieser Beitrag betrachtet den aktuellen zweiten Entwurf des Pakts vom April 2018 und argumentiert, dass Themen und Ansätze zwar nicht wirklich neu sind, aber zentrale Probleme behandelt werden. Damit besitzt der Pakt das Potenzial, Standards für den internationalen Flüchtlingsschutz zu setzen.

 

Im September 2016 fand der UN-Gipfel zu Flüchtlingen und MigrantInnen statt, auf dem die New Yorker Erklärung zu Flucht und Migration von 193 Staaten unterzeichnet wurde (siehe auch hier). In dieser Absichtserklärung stehen der durchgehende Schutz und die Unterstützung von Geflüchteten und MigrantInnen im Mittelpunkt. Dafür soll vor allem die Teilung von Verantwortungen zwischen Staaten verbessert werden. Mit den zwei Anhängen zum umfassenden Flüchtlingsschutz (Comprehensive Refugee Response Framework, CRRF) sowie für sichere, geordnete und reguläre Migration legt die Erklärung den Grundstein für zwei globale Vereinbarungen: den Global Compact on Refugees und den Global Compact for Migration. Für beide Global Compacts liegen seit Anfang 2018 Entwürfe vor, die bis Juli konsultiert bzw. verhandelt werden.

Dieser Beitrag widmet sich dem Global Compact on Refugees (GCR). In wissenschaftlichen wie auch öffentlichen medialen Debatten in Deutschland hat er bislang recht wenig Aufmerksamkeit erhalten, obwohl er das Potenzial hat, den globalen Flüchtlingsschutz zukünftig zu prägen, und sich Diskussionen in politischen und humanitären Kreisen aktuell in der heißen Abschlussphase befinden. Denn im Herbst 2018 soll der GCR von der UN-Generalversammlung verabschiedet werden.

 

Hintergrund

Die Relevanz und Dringlichkeit des GCR wird mit Blick auf weltweite Entwicklungen deutlich. Zum einen hat die politische Krise in Europa nach dem Anstieg der Zahlen von Schutzsuchenden 2015 zweifelsohne politische Debatten intensiviert. Zum anderen steht die internationale Gemeinschaft vor der Aufgabe, Geflüchtete weltweit zu schützen, wobei seit Jahrzehnten Probleme bestehen.

Langwierige gewaltsame Konflikte führen zu Flucht und verhindern die baldige Rückkehr der Menschen. Die meisten Geflüchteten befinden sich in Aufnahmeländern im Globalen Süden (2016: 84% aller Flüchtlinge), wo viele jahrelang bleiben müssen. Zur Schutzbereitstellung sind Aufnahmestaaten und humanitäre Organisationen auf die Kooperation mit nördlichen Staaten angewiesen, die aber limitierte Hilfen leisten und darüber hinaus eigene Aufnahmepolitiken restriktiv gestalten. Diese Entwicklungen bestehen seit langem und führten zu einer globalen Nord-Süd-Polarisierung: Länder im Globalen Norden unterstützen nur in begrenztem Maße und meist nach geopolitischen Interessen Schutz und Lösungen für Geflüchtete in Ländern im Globalen Süden. Dies erschwert die Lage für Geflüchtete, südliche Aufnahmestaaten und humanitäre Organisationen.

Auch der Anstieg der Zahlen von Schutzsuchenden zwischen 2015 und 2017 in Europa änderte wenig an dieser Kluft. Während Mitte 2017 etwa 2,5 Mio. Geflüchtete in europäischen Ländern waren, suchten in dem kleinen Land Uganda mehr als 1,3 Mio. Geflüchtete Schutz. Zur Sicherung der ‚Festung Europas‘ erhielt Frontex 2017 ca. 302 Mio. Euro, wobei weniger als ein Drittel der benötigten Mittel für humanitäre Maßnahmen in Uganda gedeckt waren. Zum Jahresende belief sich die Unterfinanzierung des Schutzes für Geflüchtete aus Burundi auf 94% und für jene aus dem Südsudan auf 66%.

WissenschaftlerInnen kritisieren das Gefälle weitläufig. So beschrieb Chimni Europa bereits 1998 als „non-entree regime“ und Betts betont:

Given that their only clear legal obligation has been territorial asylum, Northern states have, in fact, had a perverse incentive to allocate resources toward border control to prevent refugees and asylum seekers from reaching their territory instead of supporting protection in the South.” (S. 14)

 

Ziele des Global Compact on Refugees

Vor diesem Hintergrund hat UNHCR in den letzten Monaten erste Entwürfe des GCR vorgelegt, im Januar 2018 den „Zero Draft“, im März den „First Draft“ und im April den „Second Draft“. Im Folgenden betrachte ich den zweiten Entwurf.

Aufbauend auf dem internationalen Flüchtlingsrecht mit der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 sowie jahrzehntelangen Erfahrungen im humanitären Flüchtlingsschutz zielt der Pakt darauf ab, eine besser vorhersehbare und gerechte Teilung von Verantwortungen zwischen allen Mitgliedstaaten der UN und anderen relevanten Akteuren zu schaffen. Diese anderen Akteure umfassen u.a. internationale Organisationen innerhalb und außerhalb der UN, NGOs, Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft, Wissenschaft, aufnehmende Gesellschaft und Geflüchtete selbst (siehe S. 2).

Der GCR beruft sich auf Menschlichkeit und internationale Solidarität als fundamentale Prinzipien. Einerseits benötigen Geflüchtete adäquaten humanitären Schutz durch ihre Fluchterfahrungen. Andererseits stehen Aufnahmestaaten vor Herausforderungen der Schutzbereitstellung insbesondere bei Zuflucht vieler Menschen, die nur durch internationale Kooperation gewährleistet werden kann. Dies ist keinesfalls neu: Bereits in der Präambel der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 wird die Notwendigkeit internationaler Zusammenarbeit betont. In der Vergangenheit kam es zwar zu Initiativen und vereinzelten Vereinbarungen zur Verantwortungsteilung für den Flüchtlingsschutz (z.B. in den 1980er und 90er Jahren die ICARA für Flüchtlinge in afrikanischen Staaten, der CPA primär für vietnamesische Flüchtlinge und die CIREFCA für Flüchtlinge in Zentralamerika), es fehlte aber an einer Institutionalisierung. Dies soll mit Hilfe des Pakts verbessert werden.

Konkret verfolgt der GCR die Ziele, den Druck auf Aufnahmestaaten zu reduzieren, die Selbstständigkeit von Geflüchteten zu fördern, den Zugang zu dauerhaften Lösungen in Drittstaaten zu verstärken und die Unterstützung in Herkunftsländern für sichere und würdevolle Rückkehr zu erhöhen. Langzeitsituationen sollen durch schnelleres Finden dauerhafter Lösungen verringert und Ursachen von Flucht bearbeitet und präventiv vermieden werden (siehe S. 3-4).

Zur Umsetzung bezieht sich der GCR auf den Comprehensive Refugee Response Framework (CRRF), der aktuell in einigen Ländern pilotiert wird, und legt ein Aktionsprogramm dar (siehe S. 4ff). Das Aktionsprogramm konkretisiert die Ziele in zwei umfassenden Feldern: Mechanismen zur Teilung von Verantwortungen sowie Bereiche, die Unterstützung benötigen. Zur Verantwortungsteilung soll ein System mit globalen, regionalen, nationalen und lokalen Austauschforen, Arrangements und Unterstützungsplattformen geschaffen werden, durch die vor allem Staaten, aber auch andere Akteure involviert und ihre Zusammenarbeit gestärkt werden. Zudem sind Ansätze zur Kooperation humanitärer Organisationen und zur effektiven und effizienten Ressourcennutzung benannt, wofür u.a. die altbekannte Verbindung von Flüchtlingsschutz und Entwicklungszusammenarbeit wiederbelebt wird (siehe S. 4-10).

Das zweite Feld ist in drei Kategorien untergliedert: Aufnahme von Geflüchteten, Bedarfserfüllung von Geflüchteten und Unterstützung der aufnehmenden Gesellschaft sowie Lösungen. Diese Kategorien enthalten wiederum vielfältige anvisierte Maßnahmen. Für die Aufnahme von Geflüchteten reichen Maßnahmen beispielsweise von Frühwarn- und Vorsorgeplänen von Staaten bis hin zum Schutz für Geflüchtete, während sich die Bedarfserfüllung u.a. auf Bildung, Gesundheit und sozialen Zusammenhalt bezieht. Die dritte Kategorie bespricht Rückführung und Umsiedlung als zwei der drei dauerhaften Lösungen und erfasst lokale Integration als dritte Lösung im erweiterten Bereich ‚local solutions‘ (siehe S. 10-22).

 

Nicht neu, aber wichtig? Bedeutung und Grenzen des Global Compact on Refugees

Der zweite Entwurf des GCR erfasst zahlreiche Aspekte, die zwar in der Vergangenheit thematisiert, aber unzureichend realisiert wurden – und der Pakt möchte dies mit Hilfe des Aktionsprogramms ändern. Zu den zentralen Themen gehören u.a. die Verantwortungsteilung, finanzielle Förderung und umfassende Bereitstellung von humanitären Maßnahmen, die Zusammenarbeit diverser Akteure und Selbstständigkeit Geflüchteter sowie die Lösungsfindung.

 

Verantwortungen zwischen Staaten teilen?

Mit dem übergeordneten Ziel der Verantwortungsteilung widmet sich der Pakt einem seit langem bestehenden Problem und strebt Verbesserung und Strukturierung an. Dies betrifft nicht nur bi- und multilaterale Kooperationen, sondern auch die Aufweichung der globalen Nord-Süd-Polarisierung, damit Staaten im Globalen Norden, die primär Finanzhilfen leisten, tatsächlich ihren Verantwortungen gerecht werden und stärker mit Staaten im Globalen Süden kooperieren. Trotz Benennung diverser Instrumente zur ‚Teilung‘ fehlt es an einer Konkretisierung, was unter ‚Verantwortung‘ verstanden wird und wie sie gemessen werden soll. Für die zukünftige Umsetzung muss das Verständnis also noch ausgehandelt werden.

Zudem läuft der Pakt zwar unter dem Mandat von UNHCR und besitzt mit dem Aktionsprogramm Wirkungspotential, allerdings wird er nicht rechtsverbindlich sein. Dies birgt die Gefahr, dass sich Staaten formal für den Pakt aussprechen, letztlich aber nach eigenen Interessen handeln und sich bedingt an Verantwortungen beteiligen. Daher ist anhaltender politischer Wille von Staaten unentbehrlich. Dass sich politischer Wille rasch ändern kann und das internationale System momentan fragil ist, zeigt sich in Zeiten von Trump (mit der Entfernung vom Flüchtlingsregime und Resettlement), Orbán (mit der Abwehr vom Schutz für Geflüchtete) und Rückübernahmeabkommen der EU mit autoritären Regimen tagtäglich. Obwohl UNHCR auf die Konsensfähigkeit des GCR achten muss, wären hier klarere Formulierungen ggf. besser gewesen.

 

Kooperationen intensivieren?

Auch die Zusammenarbeit humanitärer Organisationen und anderer Akteure wie der freien Wirtschaft ist zentral im GCR. Kooperationsinitiativen der Organisationen bestehen seit Jahrzehnten und lassen sich anhand der Verknüpfung von Flüchtlingsschutz mit Entwicklungszusammenarbeit gut verfolgen. Seit den 1960er Jahren gibt es mehrere Initiativen, die aber zumeist an unterschiedliche Arbeitsweisen der Organisationen und fehlenden Finanzierungen der Maßnahmen scheiterten. Indem der Pakt erforderliche Finanzmittel sowie Eckpunkte zur Zusammenarbeit thematisiert (siehe S. 7-9), bleibt zu hoffen, dass langfristige Änderungen eintreten. Während die Organisationen ihre Kooperationen ausgestalten können, hängt die Art und Weise der Finanzierung wiederum von Staaten und ihren politischen Willen ab. Durch kurze Förderphasen und Zweckbindungen (sogenanntes ‚earmarking‘) blieb dies in der Vergangenheit mangelhaft.

Die Zusammenarbeit mit Akteuren der freien Wirtschaft ist aktuell ein Kernthema im humanitären Bereich und soll zu Besserungen beitragen. Allerdings ist die Prioritätensetzung im Blick zu behalten: der humanitäre Flüchtlingsschutz dient dem Schutz der Geflüchteten, wobei die freie Wirtschaft mit ihrem Gewinninteresse anstatt humanitärer Normen möglicherweise andere, eigene Ziele verfolgt. Dies kann neue Probleme verursachen. Aktuelle Studien zeigen indes, dass die freie Wirtschaft für die ökonomische Integration Geflüchteter eintreten kann und Geflüchtete – wenn sie denn die rechtlichen und materiellen Möglichkeiten haben – wichtige Beiträge zur lokalen Wirtschaft in Aufnahmeländern leisten können. Dabei bleibt zu hoffen, dass die Zusammenarbeit mit wirtschaftlichen Akteuren im menschenrechtlichen Sinne und zum Wohl der Geflüchteten verlaufen wird.

Dies knüpft an das Ziel des GCR an, die Selbstständigkeit von Geflüchteten fördern zu wollen. WissenschaftlerInnen wie Harrell-Bond (bereits 1986) oder Agier kritisieren seit Jahren, dass Geflüchtete häufig auf (limitierte) humanitäre Maßnahmen angewiesen sind und rechtliche Beschränkungen ihre Möglichkeiten auf Teilhabe und Selbstständigkeit erschweren. Dies scheint der Pakt überholen zu wollen, wobei ich zwei strukturelle Probleme sehe. 1. Im zweiten Entwurf des Pakts wird nicht erläutert, was unter Selbstständigkeit verstanden wird und wie Geflüchtete selbstständig werden oder sein sollen. 2. Der Fokus auf Selbstständigkeit birgt aber die Gefahr, Verantwortung im neoliberalen Sinne auf Geflüchtete zu transferieren. Denn anstatt der Pflicht von Staaten, Geflüchtete zu schützen, stünden Eigenleistungen der Menschen vermeintlich für ihre ‚Selbstständigkeit‘ im Mittelpunkt. Dies zu unterbinden, muss für humanitäre und staatliche Akteure in der Zukunft ebenso zentral sein, wie ein weites Verständnis von Selbstständigkeit zu nutzen.

 

Dauerhafte Lösungen umfassender gedacht?

Der Fokus auf dauerhafte Lösungen für Geflüchtete ist nicht zuletzt wegen langanhaltenden Flüchtlingssituationen bedeutsam. 2016 hatten lediglich 4,4% aller Flüchtlinge weltweit Zugang zu einer der dauerhaften Lösung, wobei 67% in sogenannten Langzeitsituationen für durchschnittlich 17 Jahren verbleiben mussten. Diese Entwicklungen hängen mit langwierigen Konflikten, der politischen Konzentration auf Rückführung und – erneut – ungenügender staatlicher Kooperation zusammen. International gilt die freiwillige Rückkehr in Herkunftsländer als politisch präferierte Lösung, von der angenommen wird, dass Geflüchtete sie auch bevorzugen. Der Pakt hält an dieser Annahme fest (siehe S. 18-19), betont aber auch die Bedeutung staatlichen Engagements für lokale Lösungen sowie im Besonderen für Resettlement.

Mit Blick auf Fluchtursachen geht der GCR ein bestehendes Problem an: Flüchtlingsschutz ist bisher exilorientiert und auf Aufnahmeländern konzentriert, sodass er losgelöst von Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in Herkunftsländern stattfindet. Der Pakt nimmt eine wichtige Erweiterung vor, indem er Konflikt und Flucht verbindet und die Notwendigkeit der Prävention und Bearbeitung von Fluchtursachen herausstellt (siehe S. 3-4). Für Staaten bedeutet dies nicht nur, Frieden zu fördern, um Fluchtgründe sowie lange Aufnahmesituationen zu reduzieren, sondern auch Waffenexporte und anderen Formen der Unterstützung von Konfliktparteien zu begrenzen. Im Pakt ist darüber hinaus zukunftsweisend, dass neben Konflikten auch Armut und Katastrophen als Fluchtgründe benannt sind, was die bisher zurückhaltend behandelte Flucht vor Umwelt- und Klimaveränderungen aufnimmt. Ob und wie dies zur Umorientierung führt, bleibt ebenfalls abzuwarten.

 

Schwierige Position UNHCRs?

Obwohl der GCR unter Federführung von UNHCR und in seinem Mandat entsteht, muss UNHCR für die zukünftige Umsetzung die diversen staatlichen Perspektiven reflektieren und Konsens erreichen. Dies äußert sich auch in der Rolle UNHCRs im Pakt. Trotz Mandat für den globalen Flüchtlingsschutz war und ist seine Arbeit limitiert. 1951 als nicht-operative Institution etabliert, wollten insbesondere westliche Staaten mögliche innerstaatliche Einflussnahmen von UNHCR und hohe Kosten für das UN-Sekretariat verhindern. So übernimmt das Sekretariat laut UNHCRs Satzung nur administrative Ausgaben. Alle weiteren Kosten zum Flüchtlingsschutz sind durch freiwillige Beiträge von UN-Mitgliedsstaaten zu begleichen, die sie aber nach eigenem Ermessen und daher auch geopolitischen Interessen entrichten können. Zudem soll UNHCR gemäß der Satzung die Umsetzung internationaler Konventionen übersehen, wobei Geberstaaten durch das Finanzsystem machtvolle Positionen erhalten. Bei Nichteinhaltung globaler Schutznormen kann UNHCR schwerlich auf Druckmittel wie Naming und Shaming der jeweiligen Staaten zurückgreifen, da es um dringend benötigte Mittel fürchten muss.

Hierzu eröffnet der Pakt keine Reformen. Er betont zwar die Rolle UNHCRs und Relevanz seiner Arbeit in allen Bereichen und wenn Staaten die im GCR festgeschriebenen Ziele einhalten, kann UNHCRs Arbeitsfluss erleichtert werden. Aber auch nur dann. UNHCR muss weiterhin auf Zusammenarbeit und Förderung hoffen, kann sie indes nicht erzwingen, wobei zuverlässige Kooperationen insbesondere in Zeiten wechselnder politischer Bereitschaft wichtig sind.

 

Globale Standards für den zukünftigen Flüchtlingsschutz

Wie in den meisten politischen Dokumenten können selbstverständlich auch im GCR Schwachstellen benannt werden. Jedoch geht er über Wunschbekundungen hinaus, knüpft an bestehenden Problemen an und liefert ein Aktionsprogramm. Trotz fehlender Rechtsverbindlichkeit hat der Pakt das Potenzial, internationale Standards zu setzen und den Flüchtlingsschutz maßgeblich zu prägen. Obgleich das Gros der Diskussionen und Konsultation in den vergangenen Monaten gelaufen ist und keine erheblichen Veränderungen in der finalen Version mehr erwartet werden können, bedarf es weiterhin umfassendes Engagement: Damit der Global Compact on Refugees das Fundament für die zukünftige Ausgestaltung des Flüchtlingsschutzes legen kann, ist die aktive und anhaltende Beteiligung vielfältiger Akteure essentiell – dabei vor allem auch Geflüchtete selbst.

 

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