Spielende für die Taschenspieler
Deutschland muss seinen kreativen Umgang mit den Dublin-Fristen beenden

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat am 26. Juli 2017 mit der Entscheidung Mengesteab die Fristenregelungen der Dublin-Verordnung für justiziabel erklärt und gleichzeitig entschieden, dass die Unterscheidung zwischen Asylgesuch und Asylantrag europarechtlich irrelevant ist. Das BAMF muss nun seine Dublin-Praxis entsprechend anpassen und die Gerichte sind gehalten, die Einhaltung der Fristvorschriften vollumfänglich zu überprüfen.

 

Fristen in der Dublin-III-Verordnung

Die Dublin-III-Verordnung, die die rechtliche Grundlage dafür bietet festzulegen, welcher Staat für die Prüfung eines Asylgesuchs im „Dublin-Raum“ (bestehend aus den 28 EU-Staaten und vier assoziierten Staaten) zuständig ist, knüpft die Übernahme (bzw. Übergabe) der Zuständigkeit an einen anderen Staat an Fristen. Die Konsequenz einer verstrichenen Frist ist ein Zuständigkeitsübergang auf den Staat, der die Frist verpasst hat. Es gibt dabei drei unterschiedliche Arten von Fristen, welche in ihrer Dauer zudem von der Verfahrensart abhängig sind:

  1. Die Anfragefrist (geregelt in Art. 21 Abs. 1, Art. 23 Abs. 2 und Art. 24 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung). Sie beträgt zwei Monate, wenn Daten nach der Eurodac-Verordnung („Treffermeldung“) vorliegen oder drei Monate ohne solche Daten. Wird nicht rechtzeitig innerhalb der Frist angefragt, „ist der Mitgliedstaat, in dem der Antrag auf inter­nationalen Schutz gestellt wurde, für die Prüfung des Antrags zuständig“ oder der Person ist die Gelegenheit zu geben, einen neuen Antrag zu stellen. Jedenfalls ist der ursprünglich aufgrund der Kriterien als zuständig ermittelte Staat nicht mehr zuständig für die Prüfung des Asylantrags.
  2. Die Antwortfrist (geregelt in Art. 22 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 Dublin-III-Verordnung). Sie beträgt zwischen zwei Wochen und zwei Monaten. Wird eine Antwort nicht rechtzeitig erteilt, wird die Zustimmung fingiert. Schweigen gilt in diesem Fall also als Zustimmung zur Übernahme der Zuständigkeit.
  3. Die Überstellungsfrist (geregelt in Art. 29 Abs. 1 Dublin-III-Verordnung). Sie beträgt sechs Monate und kann sich auf bis zu zwölf Monate verlängern, wenn die Person inhaftiert ist und auf bis zu 18 Monate, wenn die Person „flüchtig“ ist. Die Überstellungsfrist läuft ab der ausdrücklichen oder fingierten Zustellung oder – wenn ein Gerichtsverfahren mit aufschiebender Wirkung läuft – ab der endgültigen Entscheidung über den Rechtsbehelf.

 

Beginn und Ende der Fristen: Vorlagefragen

Bei Fristen sind immer zwei Zeitpunkte entscheidend, nämlich die Frage des Starts und des Endes der First. Im Fall Mengesteab hat der EuGH darüber geurteilt, wann die Anfragefrist zu laufen beginnt und welche Wirkung der Ablauf der Frist hat.

Ihm war nämlich einerseits die Frage vorgelegt worden, ob eine Anfrage an den nach den Kriterien als zuständig bestimmten Staat auch nach Ablauf der Anfragefrist noch möglich ist, wann die Frist genau beginnt und welche Wirkung ein Schweigen auf ein verspätetes Übernahmeersuchen hat. Andererseits war ihm die Frage gestellt worden, wann ein Asylantrag im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung als gestellt gilt, da dies Auswirkungen auf den Beginn der Frist hat. Der Artikel regelt, dass ein Asylantrag als gestellt gilt, „wenn den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller eingereichtes Formblatt oder ein behörd­liches Protokoll zugegangen ist.“

 

„Kreative“ deutsche Praxis zur Umgehung der Fristen

Diese Fragen mussten beantwortet werden, weil

  1. das BAMF in Einklang mit einem Teil der Lehre und der Rechtsprechung davon ausging, dass die Fristen der Dublin-III-Verordnung nicht „drittschützend“ sind (also nicht dem Schutz der betroffenen Person dienen) und sich die betroffene Person bei einer Klage gegen einen Dublin-Bescheid vor Gericht nicht auf den Ablauf der Frist berufen kann, um die Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland feststellen zu lassen, da die Fristen keine „subjektiven Rechte“ vermittelten.
  2. Das BAMF basierend auf die Unterscheidung zwischen (registriertem) Asylgesuch und formaler Antragstellung im deutschen Recht davon ausging, dass mit der Ausstellung einer Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender (BÜMA – heute „Ankunftsnachweis“) noch kein Asylantrag im Sinne des europäischen Rechts vorliegt.

Beiden Praxismodellen lag ein juristischer Kniff zu Grunde, mit dem das BAMF die absolute Geltung der Fristen im europäischen Recht umgehen konnte. Dieser „Taschenspielertrick“ beinhaltete einen späteren, weitgehend durch das BAMF selbstbestimmten Fristbeginn erst zum Zeitpunkt der formalen Antragstellung und andererseits eine Umgehung der Anfragefrist durch spätere Stellung des Übernahmeersuchens in der Hoffnung, der andere Staat würde trotz Fristablaufs dem Ersuchen noch zustimmen. Eine ähnliche Praxis gibt es bei der Überstellungsfrist, deren Ablauf nach der deutschen Rechtsprechung nicht sofort zur Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland führt, sondern nur dann, wenn nicht zu erwarten ist, dass der zustimmende Staat die Person nicht mehr zurücknimmt. In beiden Fällen ist daher fraglich, ob eine Zustimmung des angefragten Staates trotz Fristablaufs überhaupt eine Rechtswirkung hat.

 

Die Entscheidung des EuGH: Zwingende und justiziable Geltung der Fristen

Die BAMF-Praxis und deren gerichtliche Absegnung in Deutschland sind nunmehr vor dem EuGH gescheitert.

In der Entscheidung beschäftigte sich der EuGH zuerst mit der Wirkung des Ablaufs der Anfragefrist und deren Geltendmachung im Gerichtsverfahren, da, wenn der Fristablauf keine Wirkung hätte, es auch nicht entscheidend auf den Zeitpunkt des Beginns ankommen würde. Die Antwort des EuGH ist klar und eindeutig: Nach Ablauf der Anfragefrist kann ein Übernahmeersuchen nicht mehr rechtswirksam gestellt werden, da die Zuständigkeit (automatisch) auf den Aufenthaltsstaat übergeht.

Zur Begründung betont der EuGH, dass das Dublin-Verfahren „obligatorisch in Einklang“ mit den Regeln für Aufnahme- und Wiederaufnahmeverfahren durchgeführt werden muss (Rz. 49). Der Gerichtshof hält diesbezüglich fest: „Eine Entscheidung, mit der die Überstellung in einen anderen Mitgliedstaat als den, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, angeordnet wird, kann daher nicht wirksam ergehen, wenn die in diesen Vorschriften festgelegten Fristen abgelaufen sind“ (Rz. 53). Er dreht damit die bisherige deutsche Logik vollständig um und richtet den Blick darauf, ob eine Dublin-Entscheidung überhaupt wirksam ergehen kann. Damit ist auch gesagt, dass die Frist von Amts wegen beachtet werden muss.

In diesem Zuge beantwortete der Gerichtshof auch die in der deutschen Rechtsprechung als entscheidend angesehene Frage, ob es eine Wirkung hat, wenn der angefragte Staat trotz Fristablaufs bereit ist, die Person aufzunehmen. Dies kann nach dem Urteil des EuGH „nicht ausschlaggebend sein“ (Rn. 59), da Art. 21 Abs. 1 UAbs. 3 der Dublin-III-Verordnung „einen Übergang der Zuständigkeit auf den Mitgliedstaat vorsieht, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, ohne diesen Übergang von irgendeiner Reaktion des ersuchten Mitgliedstaats abhängig zu machen“ (Rn. 61).

 

Umfassender Rechtsschutz

Konsequenterweise macht der Gerichtshof daher die Frage der möglichen Geltendmachung im Klageverfahren auch gar nicht von einem „subjektiven Recht“ der antragstellenden Person abhängig, wie es die deutsche Rechtsprechung für eine Klagemöglichkeit gegen einen Dublin-Bescheid fordert, sondern fokussiert auf die obligatorische Rechtmäßigkeitskontrolle im gerichtlichen Verfahren: „Daher muss das mit einem Rechtsbehelf gegen eine Überstellungsentscheidung befasste Gericht, um sicherzustellen, dass die angefochtene Entscheidung ergangen ist, nachdem das in der Verordnung vorgesehene Aufnahmeverfahren korrekt durchgeführt wurde, das Vorbringen eines Asylbewerbers prüfen können, mit dem eine Verletzung der Vorschriften in Art. 21 Abs. 1 der Verordnung geltend gemacht wird“ (Rz. 54).

Diese umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle war vom Vereinigten Königreich und von der EU-Kommission bestritten worden (Rz. 56), die vorgebracht hatten, dass der Einwand des Fristablaufs, wegen seines verfahrensrechtlichen Charakters, im Gerichtsverfahren nicht gegen eine Überstellungsentscheidung vorgebracht werden könne. Der EuGH weist dieses Argument eindeutig zurück und verweist darauf, dass weder Art. 27 Dublin-III-Verordnung noch der 19. Erwägungsgrund (die beide das Rechtsbehelfsverfahren betreffen) zwischen verfahrensrechtlichen Regeln und anderen Regeln unterscheiden (Rz. 57). Zudem stünde eine Beschränkung der gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle mit dem Ziel der Dublin-III-Verordnung, „den Schutz der Personen, die internationalen Schutz beantragen, zu stärken,“ nicht in Einklang (Rz. 58). In seinen Ausführungen verweist der EuGH ausführlich auf seine Rechtsprechung zur vollen Überprüfbarkeit der richtigen Anwendung der Kriterien (Urteil im Fall Ghezelbash) und der Erlöschensgründe (Urteil im Fall Karim).

Angesichts des zwingenden Charakters der Fristen ist es dann auch nicht überraschend, dass der Gerichtshof deutlich macht, dass die Grenze von drei Monaten nach Stellung des Antrags auf internationalen Schutz für das Aufnahmeersuchen absolut gilt., auch wenn die Eurodac-Treffermeldung, die grundsätzlich eine zweimonatige Frist nach sich ziehen würde, weniger als zwei Monate vor dem Ablauf der dreimonatigen Frist, die ohne Treffermeldung gilt, bekannt wird. Der Gerichtshof hält fest, dass nach einer Frist von drei Monaten ein Aufnahmeersuchen nicht mehr wirksam unterbreitet werden kann (Rz. 73) und dies auch gilt, wenn der Fristablauf „weniger als zwei Monate nach Erhalt einer Eurodac-Treffermeldung im Sinne dieser Vorschrift geschieht“ (Rz. 74).

 

Fristbeginn ab Asylgesuchsstellung

Im zweiten Teil der Entscheidung ging es dann um die Frage des Fristbeginns. Die bei den Mitgliedstaaten umstrittene deutsche Praxis nahm nicht die Asylgesuchstellung, sondern die förmliche Antragstellung als Zeitpunkt, zu dem die Frist zu laufen beginnt, da – so die Lesart des BAMF – erst dann der Antrag im Sinne von Artikel 20 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung als gestellt gilt und den Fristlauf auslöst. Art. 20 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung regelt, dass dies der Fall ist, „wenn den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller eingereichtes Formblatt oder ein behördliches Protokoll zugegangen ist.“ Die Frage war also, ob die den antragstellenden Personen in Deutschland (früher) bei der Asylgesuchstellung ausgestellte BÜMA (heute: Ankunftsnachweis) ein „behördliches Protokoll“ darstellt und daher die Frist für die Stellung des Aufnahmeersuchens in Lauf setzt. Angesichts der teilweise sehr langen Phasen zwischen Erstellung des Ankunftsnachweises und der förmlichen Antragstellung hat die Antwort auf diese Frage in vielen Fällen Auswirkungen auf die Zuständigkeit. Gilt ersterer Zeitpunkt, ist Deutschland für die allermeisten in Rede stehenden Verfahren zuständig, während im Fall des Fristbeginns bei der förmlichen Antragstellung in vielen Fällen der Ersteinreisestaat zuständig werden würde (vgl. dazu auch die Urteile in den Fällen A.S. und Jafari vom 26. Juli 2017). Fraglich war daher, ob der Ankunftsnachweis ein „behördliches Protokoll“ ist oder ob an diesen höheren Formanforderungen zu stellen sind. Der EuGH stellt zunächst fest, dass der Vergleich der unterschiedlichen Sprachfassungen der Dublin-III-Verordnung nicht zu einem eindeutigen Ergebnis führt.

Sowohl Deutschland, das Vereinigte Königreich und die EU-Kommission als auch die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston hatten für den Fristbeginn auf die förmliche Antragstellung abgestellt und im Wesentlichen argumentiert, dass auch Art. 6 Abs. 4 der Asylverfahrensrichtlinie zwischen einem Asylgesuch und der förmlichen Antragstellung unterscheidet und daher diese Differenzierung auch für die Interpretation von Art. 20 Abs. 2 heranzuziehen sei. Der EuGH ist diesen Argumenten nicht gefolgt, da aus seiner Sicht Art. 20 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung eine solche Differenzierung nicht kennt (Rz. 100-102). Der Gerichtshof argumentiert, dass ein späterer Fristbeginn aufgrund der Verpflichtung, das Dublin-Verfahren zügig durchzuführen und aufgrund der Verpflichtung, Eurodac-Einträge von Asylgesuchen innerhalb von 72 Stunden an die zentrale Datenbank zu melden, die Wirksamkeit des Dublin-Verfahrens in Frage stellen würde (Rz. 93-98). Dies unter anderem, weil die Daten der betroffenen Person – wenn kein unmittelbares illegales Überschreiten einer Außengrenze vorliegt – nur dann überhaupt gespeichert werden dürfen, wenn ein „Asylantrag“ im Sinne von Art. 9 der Eurodac-Verordnung vorliegt.

Zudem sei aus dem Gesamtzusammenhang deutlich, dass mit dem „Protokoll“ der Wille der antragstellenden Person, um Schutz nachzusuchen, dokumentiert werden solle und dass diese Formalität nicht aufgeschoben werden dürfe (Rz. 84) und dass das „Protokoll“ lediglich der Dokumentation dieses Willens gegenüber den Behörden diene (Rz. 85-90). Eine andere Auslegung würde zudem wichtige Garantien aushebeln, da beispielsweise auch die Pflicht, nach Familienangehörigen unbegleiteter minderjähriger Personen zu suchen, nicht ausgelöst würde (Rz. 92). Insgesamt hält der EuGH fest, dass die Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender (Ankunftsnachweis) gemäß § 63a AsylG als „behördliches Protokoll“ anzusehen ist und die Anfragefrist in Lauf setzt.

Die Argumentation des Gerichtshofs ist nicht an allen Stellen leicht nachvollziehbar. Dies liegt möglicherweise daran, dass der Gerichtshof die Grundaussage, dass die verzögerte Bearbeitung der Anträge und das Verzögern der förmlichen Antragstellung generell nicht in Einklang mit den Regeln der Verordnung steht, etwas „verstecken“ wollte, um nicht sagen zu müssen, dass mit dieser verfahrensrechtlichen Vorgehensweise das Grundziel der zügigen Zuständigkeitsbestimmung umgangen wird. Gleichzeitig stellt sich der EuGH eindeutig gegen eine solche juristische Auslegung, die faktisch die Antragstellung und das Asylverfahren insgesamt verzögert und ein Dublin-Verfahren weit außerhalb der insgesamt vorgesehenen Höchstdauer von 11 Monaten ermöglichen würde.

 

Folgen für die deutsche Rechtspraxis

Im Ergebnis beharrt der EuGH sehr klar darauf, dass verfahrensrechtliche Garantien einen wesentlichen Schutz für die antragstellenden Personen bieten und daher nicht umgangen werden dürfen. Für die deutsche Praxis bedeutet dies, dass die Fristen insgesamt von Amts wegen zu beachten sind und dass der Ablauf der Anfragefrist automatisch zur Zuständigkeit Deutschlands führt. Dabei ist die Anfragefrist ab dem Asylgesuch bzw. ab Ausstellung des Ankunftsnachweises (§ 63a AsylG) zu berechnen. Dies bedeutet auch, dass die asylsuchende Person drei Monate nach Ausstellung des Ankunftsnachweises einen Anspruch darauf hat, dass das Verfahren in Deutschland durchgeführt wird. In der Entscheidung A.S. hat der Gerichtshof zudem festgehalten, dass auch die Überstellung „offensichtlich das Ziel hat“ die Zuständigkeit eines Staates zeitlich zu begrenzen (Rz. 46 und 47 des Urteils A.S.). Damit ist klar, dass sich die asylsuchenden Personen umfassend auf die Fristen der Verordnung (und deren Ablauf) berufen können. Sollte bei Fristablauf (der Anfragefrist) kein Bescheid ergangen sein oder eine Überstellung nicht innerhalb von sechs Monaten nach Zustimmung erfolgt sein, hat die schutzsuchende Person Anspruch auf die Feststellung der Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland und auf die Durchführung eines Asylverfahrens.

Der verzögerten Einleitung und Durchführung von Dublin-Verfahren hat der EuGH damit eine klare Absage erteilt. Die deutsche Praxis muss nun drei zentrale Bestandteile der bisherigen Herangehensweise aufgeben, nämlich:

  1. Die Idee, dass sich Dublin-Verfahren durch Absprachen mit anderen Mitgliedstaaten abweichend von den Regeln der Verordnung durchführen lassen.
  2. Die Idee, dass die gerichtliche Kontrolle der behördlichen Praxis in Dublin-Verfahren beschränkt ist auf die Verletzung von zentralen materiellen menschenrechtlichen Garantien.
  3. Die Idee, dass ein „subjektives Recht“ gegeben sein muss, damit sich eine asylsuchende Person auf die Nichteinhaltung des vorgesehenen Verfahrens berufen kann.

Der EuGH stellt klar, dass es Aufgabe der Behörden ist, dass Verfahren nach den Regeln der Verordnung durchzuführen und dass es Aufgabe der Gerichte ist, die korrekte Durchführung des Verfahrens vollumfänglich zu überprüfen. Fristen sind dabei eben nicht nur für asylsuchende Personen, sondern auch für Behörden zwingend und verbindlich. Dadurch werden die Rechte der asylsuchenden Personen im Dublin-Verfahren erheblich gestärkt. Juristische „Taschenspielertricks“ zu Lasten der asylsuchenden Personen sind damit erheblich erschwert worden.

 

 

Photo Credit:

(c) Katarina Dzurekova

 

 

Copyright © 2017. All Rights Reserved.
Information about how to reuse or republish this work may be available at Copyright.

FACEBOOK
Per Email folgen
RSS Feed abonnieren
SHARE