Dublin ist tot! – Lang lebe Dublin!
Anmerkungen zum Kommissionsvorschlag vom 4. Mai 2016

Das Dublin-System regelt die Frage, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung eines im Dublin-Raum gestellten Asylantrags zuständig ist. Momentan sind 32 Staaten (die 28 EU-Staaten sowie Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz) an diesem System beteiligt. „Dublin“ wurde im Laufe des letzten Jahrzehnts schon mehrfach für tot erklärt. Die Zuständigkeitsbestimmung hat sich von Beginn an als elementar dysfunktional erwiesen, da sie die angestrebten Effekte, nämlich die Verhinderung von „refugees in orbit“ (also von Flüchtlinge, die keinen Schutz finden, da sich kein für sie zuständiger Staat findet oder sie dort nicht ankommen) und von „Asylshopping“, nicht erreicht hat. Trotzdem werden weiterhin Dublin-Verfahren und auch Überstellungen durchgeführt, das System arbeitet also noch. Dies wird auch weiterhin der Fall sein, da der am 4. Mai 2016 veröffentlichte Kommissionvorschlag eher einen Änderungsvorschlag in der bisherigen Logik darstellt, als dass er einen Anstoß für die notwendige Reform hin zu einem funktionaleren und effizienteren System gibt.

In ihrer Evaluation des Dublin-Systems von 2007 hat die Kommission die oben genannten Dysfunktionalitäten bereits beschrieben und eine Reform des Systems vorgeschlagen, die zu diesem Zeitpunkt aus der “Dublin-II-Verordnung” und der “Eurodac-Verordnung” sowie den jeweiligen Durchführungsverordnungen zu Dublin und Eurodac bestand. Der Reformvorschlag wurde zwischen 2008 und 2013 verhandelt und führte im Juni 2013 zur Annahme der Neufassungen der Dublin- Verordnung (“Dublin-III-Verordnung”) und der Eurodac-Verordnung. In diesem Zuge wurde auch die Dublin-Durchführungs-Verordnung geändert und die Eurodac-Durchführungsverordnung in die Neufassung der Eurodac-Verordnung integriert. Die Hauptziele der Neufassungen bestanden in der Gewährleistung höherer Effizienz des Systems und in einer Stärkung der Rechte der Asylsuchenden.

Die praktischen Herausforderungen des Systems blieben offensichtlich. Sie reichten von den Schwierigkeiten in der Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten bei der Zuständigkeitsbestimmung über praktische Fragen bei der Durchführung von Überstellungen bis hin zu Fragen des tatsächlichen Zugangs von Asylsuchenden zu Asylverfahren. Je nach Perspektive der jeweiligen Analyse wurde die Hauptverantwortlichkeit für die Dysfunktionalitäten entweder bei den Mitgliedstaaten, den Asylsuchenden oder beim System selbst verortet.

Unter dem Eindruck und dem (vermeintlichen) Druck der „Flüchtlingskrise“ im Jahr 2015, die vor allem eine Flüchtlingsschutzkrise ist, hat die Kommission – als ersten Schritt zu einer geplanten umfassenden Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) – am 4. Mai 2016 Vorschläge für eine Neufassung der Dublin-Verordnung (“Dublin IV”), eine Neufassung der Eurodac-Verordnung sowie einen Vorschlag zur Errichtung einer Europäischen Asyl-Agentur vorgelegt. Letztere sind weniger relevant für das Zuständigkeitsbestimmungsverfahren selbst, da sie in erster Linie als zusätzliche Hilfsmittel zur Steigerung der Effizienz des gesamten GEAS in einem weiteren Migrationskontext dienen sollen. Sie werden deshalb in diesem Blogbeitrag nicht näher behandelt, da der Hauptzweck der nachfolgenden Analyse sich an der doppelten Zielsetzung der Neufassung von 2013 orientiert und daher von der Fragestellung geleitet wird, ob der Kommissionsvorschlag 1) geeignet ist die Effizienz des Systems zu steigern und ob 2) ausreichende Garantien bestehen, dass die menschenrechtlichen Verpflichtungen eingehalten werden.

Der Dublin-IV-Vorschlag der Kommission zielt darauf ab, das Dublin-System als Eckpfeiler des GEAS zu erhalten. Die vorgeschlagenen Änderungen sollen:

  • Die Anwendung der Dublin-Normen vereinheitlichen, „um eine tatsächliche Anwendung des Systems zu ermöglichen und zwar sowohl im Hinblick auf den schnelleren Zugang von Asylsuchenden zum Asylverfahren als auch bezüglich der Kapazitäten der Verwaltungen der Mitgliedstaaten, das System anzuwenden”;
  • Sicherstellen, „dass das Dublin-System nicht durch Missbräuche und Asylshopping seitens der Personen, die internationalen Schutz beantragt oder erhalten haben, unterlaufen wird;“
  • Handlungsoptionen bieten, die es ermöglichen, „Fälle eines massiven Zustroms über einzelne Mitgliedstaaten“ und somit „Situationen unverhältnismäßigen Drucks auf einzelne Mitgliedstaaten“ durch einen „Korrekturmechanismus für eine faire Lastenverteilung“ wirksamer zu bewältigen.

Das übergeordnete Ziel ist es, eine solide Basis für eine faire und nachhaltige Asylpolitik der Europäischen Union zu legen.

Nachfolgend erklärt und analysiert dieser Blogbeitrag, warum der Kommissionsvorschlag die praktische Effizienz des Systems wohl nicht stärken wird. Der Vorschlag ist darüber hinaus in einigen Teilen nicht in Einklang mit den Grundrechten, den Prinzipien der Europäischen Union und dem Völkerrecht.

 

Vereinheitlichung der Normanwendung zum Scheitern verurteilt

Der Vorschlag identifiziert – in Übereinstimmung mit der Mitteilung der Kommission vom 6. April 2016 – die fehlende Einheitlichkeit in der Anwendung der Dublin-Verordnung und Sekundärbewegungen als die größten Herausforderungen für das Dublin-System. Maßnahmen zur Vereinheitlichung der Anwendung der Dublin-Regeln und zur Verhinderung von Sekundärbewegungen sind daher ein zentraler Bestandteil des Kommissionsvorschlags. Die dafür vorgeschlagenen Maßnahmen reichen von der Streichung von obsoleten oder für die Praxis irrelevanten Artikeln zu substantiellen Änderungen des Gesamtsystems. Beispiele für ersteres sind die vorgeschlagene Streichung des Zuständigkeitskriteriums aufgrund eines mehrmonatigen illegalen Aufenthalts (Art. 13 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung) oder des Schlichtungsverfahrens (Art. 37 Dublin-III-Verordnung). Beispiele für substantielle Änderungen sind etwa die Möglichkeit der Anwendung des Dublin-Verfahrens auf Personen, denen bereits internationaler Schutz zuerkannt wurde (Art. 18 Abs. 1 Bst. e des Kommissionsvorschlags), die Streichung der meisten Erlöschenstatbestände hinsichtlich der Zuständigkeit (Art. 19 Dublin-III-Verordnung) oder die Änderungen hinsichtlich der Fristen und die Neuvorschläge für Wiederaufnahmeverfahren (Art. 21 ff. des Kommissionvorschlags).

Aus rein praktischer Sicht werden einige Änderungen vorgeschlagen, die zum Scheitern verurteilt sind. Dies trifft insbesondere auf den Vorschlag, dass neu eine Vorprüfung hinsichtlich der möglichen Anwendung der Drittstaatenklausel vor der eigentlichen Zuständigkeitsprüfung vorgenommen werden soll. Art. 3 Abs. 3 des Kommissionsvorschlags enthält die Verpflichtung für den Staat, in dem der erste Asylantrag gestellt wurde, zu prüfen, ob es Gründe dafür gibt den Asylantrag als unzulässig abzulehnen oder im beschleunigten Verfahren – basierend auf der Asylverfahrensrichtlinie – zu behandeln, bevor das Zuständigkeitsbestimmungsverfahren durchgeführt wird. Diese Regelungen betreffen Fälle, in denen die Personen aus einem „sicheren Drittstaat“, einem „ersten Asylstaat“ oder einem „sicheren Herkunftsstaat“ kommen sowie Situationen, in denen aus schwerwiegenden Gründen anzunehmen ist, dass die antragstellende Person eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung darstellt. Der Mitgliedstaat, der ein solches Verfahren durchführt, wird damit auch zum zuständigen Mitgliedstaat für das Asylverfahren (vgl. Art. 3 Abs. 4 und 5 des Kommissionsvorschlags). Diese Folgewirkung wird die Durchführung von Unzulässigkeitsprüfungen und beschleunigten Verfahren in der Praxis erschweren, da die Mitgliedstaaten generell eher zögerlich sind, die Verantwortung für ein Asylverfahren zu übernehmen, wenn sie bei strenger Anwendung der Kriterien die Verantwortlichkeit abgeben können. Dies ist beispielsweise im Evaluierungsbericht zum Dublin-System von 2007 als eine praktische Herausforderung für das System identifiziert worden.

 

Weitere Einschränkung der Wahlmöglichkeiten

Die meisten Änderungsvorschläge stehen unter dem Motto zu verdeutlichen, dass „das Recht internationalen Schutz zu beantragen, keinerlei Wahlmöglichkeit für die antragstellende Person beinhaltet, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylgesuchs verantwortlich ist.“ Als ersten Schritt hierzu enthält der Vorschlag eine Verpflichtung des Aufenthaltsstaates, die asylsuchende Person über dieses Setting des Verfahrens zu informieren (Art. 6 Abs. 1 Bst. a des Kommissionsvorschlags).

Weitere Maßnahmen in diese Richtung sind:

  • Die Streichung der Frist für das Kriterium der irregulären Einreise, da dieses bisher nicht mehr anwendbar ist, wenn seit dem Grenzübertritt 12 Monate verstrichen sind (Art.15 des Kommissionsvorschlags),
  • Die Einführung von “Rückübernahmebenachrichtigungen“ statt „Rückübernahmeersuchen“, die bewirken sollen, dass die Zuständigkeitsbestimmung nicht mehr von der Zustimmung des angefragten Mitgliedstaates abhängig ist (Art. 26 des Kommissionsvorschlags),
  • Die Streichung der meisten „Erlöschenstatbestände“ hinsichtlich der Zuständigkeit, die bisher in Art. 19 Dublin-III-Verordnung enthalten sind, und
  • Die Streichung der Bindungswirkung der Fristen für Rückübernahmeersuchen und der Überstellungsfrist (Art. 26 und 30 des Kommissionsvorschlags). In beiden Konstellationen ist bisher ein Zuständigkeitsübergang auf den Aufenthaltsstaat bei Fristablauf vorgesehen, um langandauernde Zuständigkeitsbestimmungsverfahren zu vermeiden.

Art. 19 Dublin-III-Verordnung enthält aktuell unter anderem die Regelung, dass die Verpflichtung des zuständigen Mitgliedstaates zur Rückübernahme von Asylsuchenden dann erlischt, wenn die Person entweder für mehr als drei Monate aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausgereist ist oder – in Vollzug einer Rückkehrentscheidung – abgeschoben wurde.

 

Fristen ohne Wirkung

Die vorgeschlagenen Änderungen bei der Bindungswirkung der Fristen gehen einher mit einer signifikanten Verkürzung dieser Fristen (Art. 21 ff. des Kommissionsvorschlags). Damit würde, wenn der Vorschlag umgesetzt wird, die Situation wieder der Situation unter der Geltung des Dubliner Übereinkommens von 1990 entsprechen.

Die Einführung von verbindlichen Fristen mit der Wirkung des Zuständigkeitswechsels wurde aufgrund der Evaluierung des Dubliner Übereinkommens und die Evaluierung der Dublin-II-Verordnung beschlossen. Die Evaluierungen haben ergeben, dass der Fristablauf ohne rechtliche Konsequenzen für den Aufenthaltsstaat stark dazu beigetragen hat, dass in der Praxis Asylsuchende über längere Zeiträume „im Orbit“ verblieben sind. Der Zuständigkeitswechsel bei Ablauf der Überstellungsfrist und eine verbindliche Anfragefrist für Rückübernahmeverfahren wurden explizit eingeführt, um solche Situationen zu vermeiden. Es fällt schwer sich vorzustellen, dass die Zahl „Asylsuchender im Orbit“ nicht wieder erheblich zunimmt, wenn kürzere, nicht verbindliche Fristen (wieder)eingeführt werden.

Als letzten sehr wichtigen Punkt in diesem Kontext ist auf den Vorschlag hinzuweisen, den Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Ermessensklauseln – also der sog. humanitären Klausel und des Selbsteintrittsrechts – erheblich einzuschränken (Art. 19 des Kommissionsvorschlags). Diese sollen auf familiäre Gründe beschränkt werden und nur angewendet werden können, solange das Zuständigkeitsbestimmungsverfahren noch nicht beendet ist. Damit wäre die Anwendung der Ermessensklauseln (beispielsweise durch einen Selbsteintritt) nach dem Übernahmeverfahren oder aus anderen humanitären oder kulturellen Gründen nicht mehr möglich. Diese Beschränkung ist in verschiedener Hinsicht problematisch. Aus einer humanitären Perspektive ist jedenfalls bereits absehbar, dass auch diese Einschränkung des Handlungsspielraums für die Mitgliedstaaten zu einer Zunahme der Zahl „Asylsuchender im Orbit“ beitragen wird.

 

Neue Verpflichtungen für die Asylsuchenden

Dem Problem der „Asylsuchenden im Orbit“ soll nach dem Kommissionsvorschlag durch einen neu einzuführenden Artikel 5, der Pflichten der Asylsuchenden beinhaltet, begegnet werden. Dieser Art. 5 des Kommissionsvorschlags enthält im Einzelnen

  • die Verpflichtung, einen Asylantrag im Ersteinreisestaat zu stellen,
  • die Verpflichtung, unverzüglich alle Beweismittel und Informationen vorzulegen, die für das Dublin-Verfahren relevant sind, sowie
  • die Verpflichtung, der Überstellungsentscheidung Folge zu leisten und sich hierfür den Behörden zur Verfügung zu halten.

Die Auswirkungen und Folgen dieser Verpflichtungen sind unklar. Die Verpflichtung zur Vorlage aller Indizien und Beweismittel sowie die Verpflichtung sich zur Verfügung zu halten, sind in der Praxis der Mitgliedstaaten ohnehin bereits weitgehend etabliert. Die allgemeine Pflicht einer behördlichen Anweisung Folge zu leisten, besteht ebenfalls bereits und ist quasi Voraussetzung für die zwangsweise Durchsetzung der Ausreisepflicht. Rechtlich bedenklich ist die Verpflichtung zur Asylantragstellung im Ersteinreisestaat, da es aus völkerrechtlicher Sicht keine Pflicht zur Antragstellung in einem bestimmten Staat gibt.

 

Verhinderung von Sekundärbewegungen durch Menschenrechtsverletzungen

Die Nichteinhaltung dieser Pflichten soll sanktioniert werden: Nach Art. 6 des Kommissionsvorschlags kann das Verfahren in diesen Fällen erheblich beschleunigt werden und die asylsuchende Person soll keinen Zugang zu den in Art. 14 bis 19 der Aufnahmerichtlinie 2013/33/EU vorgesehenen Leistungen mehr erhalten. Lediglich die Gesundheitsversorgung in Notfällen soll während des Dublin-Verfahrens gewährt werden. Ein solch eingeschränkter Zugang zu sozialen Rechten in den Aufnahmebedingungen ist nicht vereinbar mit den Menschenrechtsstandards, die nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), der UN-Kinderrechtskonvention (KRK), aber auch nach der Grundrechtecharta der Europäischen Union zu gewähren sind. Zudem wird der verbindliche Charakter dieser Bestimmung schwierige verfassungsrechtliche und menschenrechtliche Fragen aufwerfen, da in vielen Mitgliedstaaten der Zugang zu sozialen Rechten und einer Grundversorgung verfassungsrechtlich abgesichert ist.

Auch einige der weiteren geplanten Veränderungen werfen schwerwiegende menschenrechtliche Fragen auf. Unter anderem ist vorgeschlagen worden, den Umfang der Beschwerdemöglichkeit einzuschränken. Eine Beschwerdemöglichkeit soll nur in Fällen systemischer Mängel und aus familiären Gründen bestehen (Art. 28 des Kommissionsvorschlags). Dieser Vorschlag wurde trotz der hängigen EuGH-Fälle in einigen Rechtssachen eingefügt, die den Umfang der Beschwerdebefugnis und die entsprechende Prüfungsverpflichtung zum Gegenstand hatten und haben (vgl. beispielsweise die Rechtssachen Ghezelbash, Karim und Shiri). In den beiden erstgenannten Fällen hat der EuGH in seinen Urteilen vom 7. Juni 2016 klar festgehalten, dass die antragstellende Person das Recht auf eine richtige Zuständigkeitsbestimmung hat und dass das prüfende Gericht umfassend und unter Würdigung aller vorliegenden Beweismittel und Indizien abklären muss, ob das Verfahren korrekt durchgeführt wurde. Aus einer rein europarechtlichen Sicht ist es kaum vorstellbar, dass die vorgeschlagene Einschränkung beim Beschwerderecht nicht die seit der Rechtssache Van Gend und Loos entwickelten Standards zum Recht auf effektive Beschwerde verletzt.

Zudem lassen die vorgeschlagene Ausweitung der Nutzung von Eurodac-Daten und die damit verbundenen weiteren Verpflichtungen, Daten zu erheben und in der Datenbank zu speichern (Art. 22 und 23 des Kommissionsvorschlags), erhebliche Zweifel an der Kompatibilität dieser Normen mit den allgemeinen und den speziellen Datenschutzvorschriften, insbesondere mit der gerade verabschiedeten EU-Datenschutzgrundverordnung, aufkommen.

 

Ausweitung der Dublin-Verfahren auf Schutzberechtigte

Darüber hinaus hat die EU-Kommission vorgeschlagen, dass das Dublin-Verfahren zukünftig auch auf Personen Anwendung finden soll, denen bereits internationaler Schutz zuerkannt worden ist (Art. 18 (1)(e) des Kommissionsvorschlags). Dies wirft weitere menschenrechtliche Fragestellungen auf, da das System sich bisher nicht auf Personen erstreckt, die bereits eine Aufenthaltserlaubnis in einem Mitgliedstaat erhalten haben. Aus schengenrechtlicher Sicht ist die Vereinbarkeit dieses Vorschlags mit Art. 6 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie, der eine zwangsweise Verbringung von Personen, die einen Aufenthaltstitel in einem Mitgliedstaat erhalten haben, generell nicht vorsieht, zumindest sehr zweifelhaft. Zudem sind solche Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen, die internationalen Schutz erhalten haben, in einem Raum mit offenen Grenzen mindestens paradox bis absurd.

 

Neue Regelungen für Minderjährige und Familien sowie zur Dublin-Haft

Der Vorschlag sieht zudem vor, dass für die Prüfung des Asylgesuchs einer unbegleiteten minderjährigen Person – wenn sich keine Familienmitglieder oder aufnahmebereiten Verwandten im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten befinden – der Ersteinreisestaat zuständig sein soll, wenn das Kindeswohl nicht entgegensteht (Art. 8 (4) und Art. 10 des Kommissionsvorschlags). Dies ist aus menschenrechtlicher Sicht sehr problematisch, da dadurch die Minderjährigen – trotz des besonderen rechtlichen Schutzes dieser Personengruppe – einem normalen Zuständigkeitsbestimmungsverfahren unterliegen, das potentiell mit einer (zwangsweisen) Überstellung abgeschlossen wird. Die vorgeschlagene Regelung widerspricht darüber hinaus zumindest vom Ergebnis her dem Urteil des EuGH in der Rechtssache M.A. und andere. In praktischer Hinsicht ist absehbar, dass die notwendige Prüfung der Interessen des Kindes vor einer solchen Überstellung (Art. 8(4) des Kommissionsvorschlags) dazu führen wird, dass die Praxis der Mitgliedstaaten sehr uneinheitlich werden wird, da die Mitgliedstaaten hinsichtlich des Schutzes von Interessen des Kindes („Kindeswohl“) in Asylverfahren sehr unterschiedliche Ansätze verfolgen. Die Anwendungspraxis wird wahrscheinlich wieder so uneinheitlich werden, wie sie vor dem EuGH-Urteil war.

Es gibt aber auch zwei Vorschläge für Änderungen, die wahrscheinlich eine Verbesserung der Einhaltung menschenrechtlicher Verpflichtungen bringen werden. Dies ist zum einen der Vorschlag, die Definition von Familienangehörigen auf Geschwister auszuweiten und die Streichung der Bedingung, dass die Familie bereits im Herkunftsland bestanden haben muss (Art. 2g des Kommissionsvorschlags). Diese Vorschläge werden nicht alle praktischen Probleme lösen, aber sie sind ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einem verbesserten Schutz der Familieneinheit in Dublin-Verfahren. Der zweite Vorschlag betrifft die Beschränkung der Gesamtdauer der Dublin-Haft auf sechs Wochen (Art. 29 des Kommissionsvorschlags). Bisher erlaubt Art. 28 der Dublin-III-Verordnung, bei Vorliegen der Haftvoraussetzungen, eine Inhaftierung bis zu einer Gesamtdauer von zwölf Wochen.

 

Die Zuständigkeitsbestimmung in Situationen unverhältnismäßigen Drucks

Die Kommission schlägt die Streichung des sog. Frühwarnmechanismus (Art. 33 Dublin-III-Verordnung) vor. Als Ersatz für dieses sehr schwache Instrument, das in der Bewältigung der hohen Anzahl von Asylgesuchen in der zweiten Jahreshälfte 2015 nicht angewandt wurde, schlägt die Kommission einen „Korrekturmechanismus für eine faire Lastenverteilung“ vor, der dann zur Anwendung kommen soll, wenn ein Mitgliedstaat – gemessen an Bevölkerungsgröße und Wirtschaftskraft – seine Verpflichtung zur Aufnahme von Asylsuchenden im Vergleich zu den anderen Mitgliedstaaten deutlich übererfüllt hat. Er soll automatisch zur Anwendung gelangen, wenn eine Grenze von 150% des für den jeweiligen Mitgliedstaat errechneten Referenzwertes von zu behandelnden Asylanträgen erreicht ist, deren Berechnung bzw. deren Planungsannahmen allerdings im Kommissionsvorschlag nicht genau nachvollziehbar dargelegt sind.

Dieser Mechanismus (Art. 34 ff. des Kommissionsvorschlags) erscheint auf den ersten Blick administrativ nicht bewältigbar und politisch – angesichts der aktuellen und der früheren Diskussionen um eine solche Regelung – illusorisch. Die Einführung eines solchen Mechanismus ist im Zuge der Verhandlungen um die Dublin-III-Verordnung (Art. 31 des Kommissionvorschlags von 2008) bereits einmal gescheitert. Die aktuellen Schwierigkeiten mit dem Aufbau und der Durchführung des Relocation-Verfahrens, das 2015 beschlossen wurde, werfen auch die Frage auf, wie die für die praktische Umsetzung eines solchen Verfahrens notwendigen Überstellungen tatsächlich organisiert werden könnten.

Nichtsdestotrotz ist es richtig und wichtig über Alternativen zu den bestehenden Zuständigkeitskriterien nachzudenken, wenn das Ziel eines tatsächlichen Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) nicht aufgegeben werden soll. Dabei ist der Blick darauf zu richten, wie erreicht werden kann, dass im Dublin-Verfahren und auch im gesamten Asylsystem die Ziel- und Ausrichtung auf die eigentliche Aufgabe eines Asylsystems gerichtet werden kann: Diese besteht vorrangig in der effektiven Schutzgewährung für schutzbedürftige Personen.

 

Fazit

Der Kommissionvorschlag basiert im Wesentlichen auf einer Evaluierung der Kommission der Anwendung der Dublin-III-Verordnung und der Handhabbarkeit des Verfahrens für die beteiligten Behörden. Auf den ersten Blick scheint diese Evaluierung hastig, unter Zeitdruck und nicht mit der notwendigen Tiefe durchgeführt worden zu sein. Entsprechend ruft der Vorschlag für die Neufassung den Eindruck einer gewissen Desorientierung hervor, sowohl was den politischen Kontext als auch was den Einbezug früherer Erfahrungen betrifft. Viele der „neu“ vorgeschlagenen Maßnahmen und Lösungen wurden bereits in früheren „Versionen“ des Dublin-Systems (erfolglos) getestet oder wurden bereits in einem deutlich freundlicheren politischen Klima (erfolglos) vorgeschlagen.

Darüber hinaus scheinen die vorgeschlagenen Maßnahmen auf der wissenschaftlich nicht belegten These zu beruhen, dass der Hauptgrund für die sog. Sekundärbewegungen die unterschiedliche Praxis der Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Asylverfahren und die Schutzgewährung ist. Das GEAS wird in diesem Vorschlag als selbstreferentielles System dargestellt, dass sog. Push- und Pull-Faktoren im Wesentlichen selbst produziert. Die wissenschaftlich validierten Hauptgründe für Weiterwanderungen wie familiäre und kulturelle Beziehungen und die ökonomische Situation sowie der „Ruf“ bestimmter Länder (im positiven wie im negativen Sinne) werden im Kommissionsvorschlag weitgehend ausgeblendet. Der Kommissionvorschlag fokussiert auf Maßnahmen, die es den Asylsuchenden erheblich erschweren, Zugang zum Asylsystem in einem anderen Staat als dem Ankunftsstaat zu erhalten, es sei denn dieser ist einem unverhältnismäßigen Druck ausgesetzt. In einem weiteren politischen Kontext wirft der Vorschlag Fragen hinsichtlich der Rolle der Kommission als Hüterin der Verträge auf. Im Bereich des GEAS wird sie dieser Rolle aktuell nicht gerecht: Der gesamte Vorschlag ist fragmentiert und enthält bereits jetzt – vor Beginn der Verhandlungen – eine erhebliche Anzahl an Vorschlägen, die zur Dysfunktionalität des Systems weiter beitragen werden. Nicht zuletzt würden die individuellen Rechte der asylsuchenden Personen erheblich beschnitten, wenn der Vorschlag in seiner aktuellen Fassung umgesetzt würde.

Als letzter Punkt ist zu betonen, dass weder die größten praktischen Herausforderungen, die im Wesentlichen in der mangelnden Kooperationsbereitschaft der Mitgliedstaaten untereinander und im Hinblick auf Überstellungen bestehen, noch die zentralen rechtlichen Fragen in einer lösungsorientierten Weise angegangen werden.  Um noch einmal zu verdeutlichen, was als ein grundlegender Geburtsfehler des Systems angesehen werden muss: Das größte Problem des Systems (im Hinblick auf seine Fairness) ist, dass eine Zuständigkeitsbestimmung beschlossen und umgesetzt wurde, bevor die gemeinsamen Standards für Inhalt und Durchführung von Asylverfahren auf der EU-Ebene überhaupt definiert, geschweige denn umgesetzt worden sind.

Ein System, das auf der Fiktion gleicher Standards basiert und die Realitäten quasi permanent ignoriert oder für rechtlich irrelevant erklärt, hat keine Chance von den rechtsunterworfenen Personen als legitim angesehen zu werden.

Diese Konsequenz der erlebten Illegitimität des Systems wird dadurch erheblich verschlimmert als das Dublin-System über seinen ursprünglichen Sinn und seine ursprüngliche Reichweite hinaus die weitere Lebensgestaltung der betroffenen Personen präfiguriert. Die Zuständigkeit wird nämlich – anders als dies der Titel der Verordnung suggeriert – nicht nur für das Asylverfahren zugewiesen, sondern zumindest für weitere fünf Jahre, bevor schutzberechtigte Personen die Möglichkeit haben, ein Freizügigkeitsrecht zu erhalten. Diese Konsequenz trägt ebenfalls dazu bei, dass viele Schutzsuchende es vorziehen, sich nicht dem vorgesehenen Zuständigkeitsbestimmungsverfahren zu unterwerfen. Es kann daher nur zwangsweise und auch dies nur mit immensen sozialen und finanziellen Kosten umgesetzt werden. In seinen praktischen Auswirkungen ist das Dublin-System also sehr lebendig.

Ein solches System widerspricht dem Asylsystem immanenten Schutzgedanken, wird sehr wahrscheinlich eine große Anzahl von Personen dazu bringen, sich dem System zu entziehen und trägt damit auch nicht zur intendierten Kontrolle der Migrationsbewegungen bei. Für dieses Dilemma könnte wohl nur eine frühzeitige Gewährung von Freizügigkeit nach der Zuerkennung internationalen Schutzes Abhilfe bieten. Würde die Zuständigkeitszuweisung tatsächlich nur für das Asylverfahren erfolgen und die asylsuchenden Personen entsprechend über das Verfahren informiert, wäre die Wahrscheinlichkeit deutlich höher, dass das Asyl- und das Dublin-Verfahren auch seiner Funktion, schutzbedürftigen Personen Schutz zu gewähren, gerecht werden könnte.

 

Dieser Beitrag basiert auf dem im Englischen erschienen Beitrag Dublin is dead! Long live Dublin! von Constantin Hruschka.

 

Photo Credits:

(c) Zoriah (siehe auch ein Beitrag über den Hintergrund zum Foto)

 

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